省属煤炭企业采煤塌陷地综合治理工作探究

兰庆武

做好采煤塌陷地治理工作对推进生态文明建设、改善矿区民生、促进省属煤炭企业转型升级和保障经济社会持续健康发展具有重要意义。中央对采煤塌陷地问题高度关注，习近平总书记在视察山东时对塌陷地治理提出明确要求，山东省委、省政府领导也多次就塌陷地治理工作作出批示。2012年以来，煤炭市场形势急转之下，省属煤炭企业经济效益下滑严重，而塌陷地治理资金投入巨大，工作推进难度大，已成为制约煤炭企业发展的一项突出问题，如何有效的对塌陷地进行治理，已成为煤炭企业亟待解决的问题。

1 采煤塌陷地治理存在的困难及原因分析

尽管省属煤炭企业在采煤塌陷地复垦治理方面投入了大量的资金，也探索开展了各种治理模式，但因这项工作涉及地方各级政府、部门、企业、村集体、村民多方利益，工作推进过程中困难重重，突出表现为“四个难”：即进地治理难、治理验收难、验收移交难、返还保证金难。具体分析，主要有以下几个方面原因：

（一）地方政府对治理工作缺乏主动性。对地方政府而言，由于塌陷地治理及交付没有“显性”成效及财政效益，对治理及交付工作主动性及积极性不高，且由于在治理及交付过程中需要协调多方利益，造成地方政府在工作中有时候存在畏难情绪，影响了塌陷地治理工作的顺利开展。

（二）治理验收标准和移交措施不明确。由于采煤塌陷地状况千差万别，目前省里对塌陷地治理项目没有统一的验收标准，由各地国土部门自行掌握。有些企业由于对政策掌握不到位，在自行复垦治理前没有申请列入当地国土部门治理项目，复垦治理完成后，国土部门一般不组织验收，即使部分复垦治理土地由国土部门进行了验收，但由于移交的程序和标准不明确，但移交工作仍难以进行，企业还需继续交青苗补偿费，企业治理“验收难、移交难”问题突出。

（三）企业复垦治理资金投入压力较大。目前，国家、省市涉及塌陷地治理的税费项目，主要包括复垦费、耕地占用税、矿山地质环境治理保证金等十余种，这些税费由不同政府部门分头分级征管，而且征收标准比例逐年提高。如耕地占用税标准2007年前按每平方米10元征收，目前是每平方米45元，保证金按采矿证面积征收，远远超过实际产量和开采面积。据测算，目前折算到塌陷地上的各种税费，每亩最高达到8—9万元，企业负担沉重。各企业在前期交纳各项治理税费且返还无望的情况下，还需另外筹集资金进行塌陷地治理，资金压力很大。

（四）农民对治理移交工作不积极。按照规定，煤炭企业要对形成采煤塌陷地的农民支付青苗补偿费。目前，山东省青苗补偿费标准是按照土地年产值进行测算的，补偿标准较高，全省平均每亩1300元左右，个别地方高达每亩2600元，远远超过了土地实际收益，农民由于获得了较为合算的补偿收益，对治理工作缺乏有效配合。

2 当前具有借鉴推广意义的几种塌陷地治理模式

当前山东省省属煤炭企业根据采煤塌陷地现状、类型、分布及环境条件状况，主要采取农业复垦、生态复垦、产业复垦三种方式。在治理方法上，对轻度塌陷区主要是通过削高填洼等措施恢复农业耕种，对中度塌陷区主要是挖深垫浅形成上粮下鱼生产格局，对常年积水的重度塌陷区主要是建设生态湿地或平原水库恢复生态环境，对面积较大、包含轻度、中度、重度各种类型的复合型塌陷区，综合运用上述治理方法，发展种植、养殖、农产品加工、光伏发电、旅游观光等适宜产业，打造多元化的高效生态产业园区。通过对各种治理模式的比较，在省属煤炭企业塌陷地治理模式中治理方式方法创新、治理成效显著、可借鉴推广的主要有以下几种：

（一）兖矿集团委托地方政府治理模式。

根据山东省煤炭工业局数据，兖矿集团2016年继续以缴纳复垦费委托地方政府治理的模式进行采煤塌陷地复垦治理。2016年计划缴纳复垦费7315万元，复垦治理面积7815亩。通过一次性交复垦费的方式，委托当地政府进行治理，企业不再承担青苗补偿费。

该治理模式企地关系比较融洽，企业交了复垦费后，不再承担治理责任，无需和村集体、村民沟通协调，省时省心省力，作为企业治理的一种模式，值得总结推广。

该治理模式存在的主要问题主要有两个方面：一是土地复垦费交费标准较高，企业负担较重；二是企业既交复垦费又缴矿山地质环境治理恢复保证金，而保证金始终难以得到返还。

（二）临矿集团王楼煤矿利用塌陷地发展生态农业。

王楼煤矿利用采煤塌陷地，通过土地流转的方式，建设现代农业生态园区。2015年6月，煤矿注册成立喻兴农业生态分公司，统筹负责项目推进与建设。该项目规划治理面積7000亩左右，采用“公司+合作社+农户”的发展模式，辐射带动周边两个乡镇15个村庄，项目计划总投资9000万元。园区规划为农果种植、淡水养殖、农产品初加工三大产业，并且能够充分利用王楼煤矿井下余热资源丰富的特点，利用井下降温制冷系统产生的余热资源，发展热带水果种植、乡村旅游洗浴温泉等六大板块。目前该园区已成为济宁地区循环经济利用的新型农业示范区，为采煤塌陷地治理探索了一条新路子。

该治理模式能够结合企业资源优势进行产业复垦，项目发展前景良好，同时，土地流转开发经营免缴耕地占用税和土地使用税，大大减轻了企业负担，有较高的推广价值。

该模式存在的主要问题：一是土地流转手续办理比较困难；二是土地流转后进行复垦治理，仍需交青苗补偿费。

（三）淄矿集团许厂煤矿塌陷地农业复垦项目

许厂煤矿通过与地方政府建立的良好沟通互动机制，继续沿用原来传统的农业复垦方式，以挖深垫浅治理方法为主，对采煤塌陷地进行土地复垦治理。通过从山东省煤炭局得到的数据，2016年许厂煤矿治理规划项目4个，治理面积3584亩；2017年治理规划项目3个，治理面积1447亩，7个项目合计资金投入预计为7547万元，其中2016年预计投入5376万元。

该治理模式在实施过程中主要存在以下几个问题：一是部分村民对治理后的土地不予接受，塌陷地治理后移交难的问题一定程度上仍然存在；二是需要进一步协调好企业自行治理与地方政府要求代为治理的问题；三是支取地质环境治理保证金用于塌陷地治理的问题难以落实，企业一方面缴纳高额的地质环境治理保证金，另一方面还要筹措额外资金对塌陷地进行治理，对企业来说资金压力较大。

3 煤矿企业需要重点推进的工作

（一）要制定采煤塌陷地治理规划。各煤炭企业要根据上级文件要求，结合企业实际情况，制定完善塌陷地治理规划和年度治理计划，并与地方政府的相关治理规划搞好衔接，确保塌陷地治理工作按计划有序推进。

（二）要加大塌陷地资金争取力度。目前上级部门对塌陷地治理相关资金安排，都是通过发改、财政系统下发，而市县级地方政府不通知省属煤炭企业申报，导致省属煤炭企业无法享受到塌陷地治理方面的政策扶持，因此，省属煤炭企业要积极与国资委进行沟通，由国资委与省财政厅、国土厅、发改委、煤炭工业局等有关单位进行协调，争取部门工作支持，帮助企业了解掌握有关政策、信息，将省属煤炭企业采煤塌陷地治理工作纳入相关部门政策、资金、项目扶持范围。

（三）要加强与各级地方政府及部门的工作对接。采煤塌陷地治理是一项复杂的工作，具体推进过程中涉及到发改、国土、煤炭局等多个部门，尤其要与地方乡镇政府做好协调联系，煤炭企业在治理过程中，要积极主动的做好与各级地方政府及部门的工作对接。

（五）要推动政府完善塌陷地治理验收标准和移交措施。国资委作为省属国有企业的“娘家”，要督促国土部门进一步细化完善治理后土地的验收标准，制定出台相关细则，保证既治的好，又能及时验收。对企业按规定程序完成治理的给予验收移交；对省政府156号文件“关于塌陷地治理的工作实施方案”出台前，企业没有将治理方案立项但已经完成复垦的，地方政府有关部门应当及时给予验收；对企业之外各种组织、个人因开办企业或其它用途使用的塌陷地，地方政府应视同治理，一视同仁给予验收。

在当前形势下，采煤塌陷地治理工作已成为一项刻不容缓的工作，煤炭企业只有因地制宜、创新模式，相关政府部门做到政策现行、试点带动，同时给予煤炭企业在相关政策上的大力支持，才能真正实现推进生态文明建设、改善矿区民生、促进省属煤炭企业转型升级和保障经济社会持续健康发展的根本目的。