平阳农村集体“三资”管理的调查与思考

浙江省平阳县委农村工作办公室 (325400)

张国慧



平阳农村集体“三资”管理的调查与思考

浙江省平阳县委农村工作办公室 (325400)

张国慧

浙江省温州市平阳县下辖10个镇(乡)、599个行政村、36个社区。2003年以来全县所有村社都实行了村账委托代理制，建立了10个代理服务中心，落实专职代理人员50名，所有代理中心均采用电算化核算，建立了县、镇、村三级计算机监管网络，所有村社与镇(乡)代理服务中心签订委托代理协议。近年来，该县认真落实中央、省、市有关加强农村集体“三资”管理工作的精神，着力构建“制度健全、管理规范、监督有力、手段先进、经营高效”的“三资”管理体系，提升了农村“三资”管理水平，农村集体资产进一步保值增值，农村社会稳定进一步巩固。

1.初步成效

(1)网络化管理得到进一步完善一是县级培训监督制度得到加强。落实日常培训经费，县农业主管部门每年至少组织一次“三资”代理人员、村级财务管理人员业务培训，全面执行三年一轮审制度。近3年共累计培训6 800多人次，轮审690个村社。二是镇(乡)“三资”代理服务制度得到完善。每个镇(乡)按照有牌子、有独立办公场所、有专职代理服务人员、有必需办公设备、有规章考核制度的“五有标准”，集中统一建立了“三资”代理服务中心。三是村报账员队伍建设得到加强。落实村级报账员待遇，明确村级报账员年报酬可从村级运转经费中列支并且至少要达到村书记、主任的30%，并建立了报账员准入门槛制度。

(2)村集体产权得到进一步明晰平阳县于2012年底全面完成村社清产核资工作，摸清了全县村级集体资金、资产、资源的家底，许多村历史遗留问题得到了较妥善的处理和解决。2013年底全面完成农村集体资产股份制改革，将264 476万元村集体资产，量化到763 914名股东，建立了699个村股份经济合作社，账户变更率达100%，股东身份得到了明确界定，农村集体产权得到进一步明晰。

(3)管理制度化得到进一步健全相继出台了《平阳县农村集体资金资产资源管理办法(试行)》《关于进一步规范村级财务公开的通知》《关于进一步规范村级非生产性开支管理的意见》等10余项制度，农村集体“三资”重大事项决策、财务收支预决算、货币资金管理、非生产性开支控制、财务开支审批、票据管理、集体资产台账、资产清查、资产资源经营管理等各项制度得到进一步完善健全，各村也制定了相应的“三资”管理细则。“三资”管理服务中心岗位责任、操作流程、档案管理、票据管理、责任追究、委托协议等制度相应修订完善。

(4)审计监督力度不断加强农村“三资”监管平台进一步完善，县、镇(乡)、村实现三级实时联网，全县所有镇(乡)服务中心按照“统一会计标准科目、统一账务处理、统一信息采集、统一模块管理”的要求，做好资金、资产、资源、合同管理模块的相关信息录入，县级实现对“三资”管理及运行情况实时查询、实时分析、实时预警、实时监管。审计监管力度不断加强，近三年开展村级财务专项检查11次，对各村社货币资金及专项往来款等异常预警156次，拒报313笔，对每个村社进行各类审计，查处7个审计案件，挽回经济损失18.31万元。

2.主要问题

(1)农村“三资”代管模式过于单一一是部分代理中心简单用行政命令来代替委托代理服务协议。报销标准、报销程序要求过严或过宽、尺度不一，使得村民对“三资”中心的独立性、公正性产生怀疑，存在报账无积极性乃至部分村拒绝报账的行为；二是由于村级经济业务发生量不断加大、村级财务公开考核等因素，使“三资”中心疲于应付做账、公开，没有足够的精力进行入账审核，原本制度设计的代理中心主要把关审核这一块往往没有落实到位。

(2)农村“三资”管理动力不足村级基层干部报酬待遇过低，除村书记、主任与村监会主任领取固定工作津贴外，其它村两委成员、村报账员均没有固定报酬，村干部津贴与自己的工作量不相匹配。村级组织运转经费不足，会议、误工等补贴发放不到位，社员(村民)代表会议难以召开，重大事项履行程序不到位。村级组织的动力不足，严重制约了村级“三资”管理的前进步伐。

(3)农村“三资”监督效力不强一是村务监督委员会(以下简称村监会)作用发挥不明显。村监会在村党组织书记领导下开展监督工作，而村股份经济合作社社长一般由村党组织书记兼任，因此村监会对村级财务难以开展平级独立监督；部分村监会主任直接参与村级事务管理，监督效力减弱。二是镇(乡)监管不到位。镇(乡)一级大量的工作要由村里去实施完成，村里的财务一旦停报，相关的工作任务就无法推进，在推进重点工程项目与村级财务规范化管理间起冲突时，往往前者占了优势。三是县级审计监督力量薄弱。群众反映强烈要求审计的村(社)每年不下10个，镇(乡)未设立农村审计机构，县农村集体经济审计服务站只配备专职审计人员3人，现有的审计力量无法完成审计任务。

3.建议对策

(1)转变管理模式一是充分尊重民主自愿原则。村集体实行村级会计委托代理必须尊重农民群众意愿和民主权利，由社员(村民)代表大会讨论通过后，在村集体与代理机构相互协商的基础上，在《村民委员会组织法》《村经济合作社条例》等法律框架下，订立书面委托协议方可施行。二是允许多种代管模式共存。允许中介会计代理与政府代管共存，政府从直接代理慢慢退出，逐步转变为购买服务方式。三是监督为主，管理为辅。镇(乡)政府应该更多考虑如何化被动管理为主动监督，组织精干力量对村民信访反映的热点、焦点“三资”问题进行深查，对离任的村干部进行任期和经济责任审计，对违反法律的行为严格追究相关责任人责任，促使村集体“三资”自主管理，用法制化思维全面代替行政管理手段。

(2)调动管理积极性一是要核定村干部(含报账员)报酬标准。根据村人口数、村集体收入、当地人均收入水平等因素核定村干部基本报酬，再将村“三资”管理的工作列入年终绩效考核，根据年终考核结果发放年终绩效奖。二是合理解决村干部政治诉求。每年全县事业单位或公务员人员考试中预留一部分名额给村主要干部，对连续3年“三资”管理工作考核优秀的村干部给予加分。三是部分解决村干部的养老问题。县财政每年安排资金对任职期间村级“三资”管理稳定，未出现“三资”违法乱纪行为的村主要干部(含报账员)养老保险进行补贴。四是保障村级组织运转经费。明确村级组织运转经费使用范围和补助对象，县财政每年对村集体经常性收入不足5万元的村，补足到5万元。

(3)形成监管合力一是加强村级监督。县、镇(乡)政府加强村监会监督独立性支持，建立向村民(代表)大会报告制，依法依规对村级重大事项决策、村级工程建设、村务公开、村干部廉洁履职等情况进行有效监督，严格执行“先理财、后审批、再入账”的村级集体财务工作流程，定期向村民公示监督结果。二是加强镇(乡)监督。镇(乡)政府要监督上着力，镇(乡)纪委、组织办、“三资”办、民政办等部门组成村“三资”监督小组，定期开展村级“三资”管理情况巡查，及时纠正问题，督促落实县级审计监督部门提出的整改意见。三是加强县级监督。通过委托社会中介来充实农村审计力量，2015年平阳县已下拨财政预算69万元农村集体经济审计工作经费，按每年完成230个村股份经济合作社的目标推进村级财务“三年一轮审”工作，审计结果及时向社员公布。