地方政府性债务监管的国际经验及启示

中国人民银行东营市中心支行 霍成义中国人民银行济南分行 郭琪中国人民银行东营市中心支行 刘晓晴

地方政府性债务监管的国际经验及启示

中国人民银行东营市中心支行 霍成义
中国人民银行济南分行 郭琪
中国人民银行东营市中心支行 刘晓晴

摘 要：目前，我国地方政府性债务规模不断扩大，地方债务风险防控压力与日俱增。科学合理的监管体系是保证适度的债务规模和有效防范债务风险的关键。尽管国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了地方人大的监管主体地位，但实质上却存在监管缺位和工具缺失的问题，影响了地方债务监管的稳健有序发展。本文通过分析美国和日本地方债务监管的主要经验，分析我国地方债务监管的不足，从“借、用、管、还”各环节提出完善我国地方政府性债务监管的政策建议。

关键词：地方政府性债务 债务监管 监管制度

1　 引言

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。近年来，我国地方政府性债务规模不断扩大，尽管对地方融资平台的债务进行了解包还原并对存量到期债务进行了置换，但地方经济发展和政府融资来源有限决定的新增空间仍加大债务风险。为有效控制地方债务风险，2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确指出，地方政府债务余额实行限额管理，且中央政府对地方政府举借的债务实行不救助原则，这对地方政府自身的债务管理和风险防控提出了更高的要求。

关于地方债务管理与风险防控的研究多集中于债务前期发行、中期管理和后期风险处置的制度建设与完善，但忽 略了一点，就是贯穿始终的监管问题。所谓监管，是指以特定机构制定的准则为基础，对行为主体进行某种限制、规定和指导，本质上是一种政府规制行为。目前《预算法》明确了地方发债的合法性，也提到了地方人大履行监督地方政府的职能，但由于地方人大并不完全具有预算的决定权和否决权，且审核监督过程并不谨慎，因此，地方人大监督机制很难有效实施，可以说，目前关于地方政府债务的监管几乎是空白的。

监管的到位与否不仅直接影响着地方债务水平与风险变化，而且与宏观调控效果息息相关。例如，地方债务水平和风险影响政府的财政能力和预算收支水平，进而会通过产业政策等约束地方金融决策，因此实现宏观审慎监管的逆周期调控，需要财政政策在债务率方面切实配合，科学的监管有助于形成适度规模的债务水平和合理的风险水平，为逆周期调控创造空间。因此，建立和完善地方债务监管体系和框架，是稳步推进地方债券市场发展和服务地方经济的关键和重点。

2　 国外地方政府性债务监管的主要做法

2.1 美国

美国是高度发达的市场经济国家，其市政债有着高效率的监管体系，被视为监管和投资者保护的楷模和先驱。美国以保护市场顺利运行和投资者权益为核心的监管体系体现在市政债的各个环节，具有明显的集中监管和行业自律的双特点(美国市政债券是指州、市、县、镇以及政府授权机构等根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，相当于我国的地方政府债券)。

事前：预算平衡制和金融顾问制相互配合。一是制定预算平衡原则。美国各州都有宪法或者法令要求，地方政府发债需满足预算平衡原则相关条件。其中35个州要求严格，如果州政府出现财政赤字情况，不得发行新债，另外10个州要求超出年度范围的财政赤字须在下一年度确保偿还方可发债。二是实施“金融顾问”制。市政债(美国市政债券是指州、市、县、镇以及政府授权机构等根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，相当于我国的地方政府债券)发行人在发行及销售过程中需聘请金融顾问，协助发行人发售债券、募集资金、设计与定价衍生工具等相关产品，提供市政债券的结构、发行时机、条款及其他类似事项的咨询服务。

事中：集中监管与自律监管有效补充。一是美国是联邦制国家，联邦政府仅对建设统一市场负责，而市政债的发行、偿付、债务重组等由各州政府自担责任，因此形成以美国证监会SEC为集中监管核心，MSRB等自律组织为主的相对独立监管体系。具体而言，美国设立了两个专门的市政债券管理机构立监管机构——美国证监会市场监管部的市政债券办公室(Office of Municipal Security，OMS)和美国市政债券法规制定委员会(Municipal Security Rule Board，MSRB)美国市政债券规则委员会于1975年由美国国会批准设立，是市政债券的行业自律组织，接受SEC的监督。由于有关市政债券的许多规则都由SEC授权市政债券规则委员会制订，该委员会实际上承担了制订市政债券规则的主要责任。OMS主要负责制定约束市政债券发行者、承销商、经纪人交易商、律师和财务顾问等参与人应当遵守的规则及要求其履行信息披露义务。MSRB的职责是制定市政债券的从业资格标准、公平交易、交易确认、清算和交割等交易流程的规则，防止市政债券市场发生欺诈和操纵事件，保障公平交易。二是完善信用评级制度。按照规定，美国市政债券发行需要信用评级，评级机构之间相互独立，根据地方债发行人所在地区的宏观经济环境、债务结构、预算政策、财政纪律以及现金流状况判断其还债能力和付息意愿。三是完善信息披露制度。信息披露制度是美国监管市政债运行和保护投资者利益的重要手段，SEC于1990年推行了法律强制披露条款，规定市政债券发行者只有在进行了持续的信息披露情况之下，承销商才能够对该债券进行购销活动。四是完善风险预警制度。在预防地方债违约风险方面，各州设置了风险预警机制。比较典型的是俄亥俄州模式，其方式是审查地方政府的财政状况，以此衡量其债务风险水平，依照风险水平将其依次列入“预警名单”与“危机名单”。

作者简介：霍成义(1970-)，男，山东阳信人，现就职于中国人民银行东营市中心支行，硕士，主要从事宏观金融方面的研究；郭琪(1978-)，女，山东邹平人，现就职于中国人民银行济南分行，博士，主要从事财政税收理论与政策方面的研究；刘晓晴(1990-)，女，山东济宁人，现就职于中国人民银行东营市中心支行，硕士，主要从事计量经济方面的研究。

事后：破产机制和保险制度保驾护航。一是建立地方政府破产机制。《美国破产法》明确规定地方政府破产处理办法，形成了美国特色的市政破产保护机制。通过允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序、制订债务调整计划，使得地方政府可以合法地延期偿债、调整债务甚至减免债务，避免陷入债务恶性循环。二是建立市政债券保险制度。美国通过成立市政债券保险行业性组织——金融担保保险协会保障市政债券的清偿，为债券增信，债务人违约时，保险公司为投保债券支付利息。

2.2 日本

日本是中央集权的国家，同我国有很多相似之处，日本的地方公债存在非市场化运作和财务软约束的现象，可以更多理解为一种财政性融资制度，而非真正意义上的债券市场

事前：实施计划管理和协议审批制。一是实施计划管理制。日本中央政府财务省和总务省每年都编制地方政府性债务计划，其主要内容包括地方政府性债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额、规定中央政府认购地方债的规模及地方债的具体用途，总务大臣在审批各地方政府发债申请时，以该计划为主要依据。二是实施协议审批制。根据《地方自治法》规定，地方政府要求发行债券时，要事先向总务省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。总务省审查后，将各地的发债计划进行汇总，同财务省协商后，统一下达分地区的发债额度。

事中：自上而下的多层次架构合力监管。一是设立监管机构。日本成立金融厅保护存款人、保险投保人及证券投资人权益，审核检查金融机构、监督证券交易，对日本金融系统监督管理。会计检察院作为最高审计机关，独立于内阁，对地方公债的审计结果直接提交中央，具有完全的独立性。金融厅下设证券交易监视委员会(证券交易等监视委员会委员长经国会同意、由总理任命，名义上不受金融厅领导，可独立行使职权，但是在机构设置上被划归在金融厅之下)，监视地方债在内的证券市场。委员会不具备行政职能，只是对证券市场违法违规交易行为进行监视、调查举证，对政府提出处理意见及建议。通过政府机构、金融厅、自律组织和各种证券协会的明确分工与有效配合，形成有效的地方公债监管架构。二是完善信用评级机制。日本地方政府通过充分的信息披露材料来获取信用评级认可，使投资人了解地方政府信用质量。三是完善风险预警机制。日本引入风险预警体系提醒地方政府注重发债行为，避免陷入债务危机。根据各个地方政府的不同情况而为监控指标设定了不同的风险预警警戒线以及财政重组警戒线。数据超过财政重组警戒线，国家政府将直接接管地方政府债务及财政运作，确保最短时间内使财政健康状况恢复正常。

事后：建立债务偿还和财政重组机制。一是建立债务偿还制。每年总务省、财务省和国会审议批准后公布财政计划，预估债务本金和利息偿还额，地方政府将税收收入作为发行地方政府债券的担保，同时中央拨付给地方政府的地方付税中涵盖了偿债资金，从而保障了地方政府偿还资金。二是建立财政重组制。当地方政府无力偿还债务时，需采取多种措施降低公共支出，增加财政收入，进行财政重组。财政重组计划由外部审计人员每年审计，由地方议会批准并向中央政府报告。

美国和日本对于地方政府性债务监管各具特点，主要的异同总结如表1所示。

表1 美国与日本地方债务监管体系比较

3　 我国地方政府性债务监管中存在的问题

我国地方政府性债务监管经历了多次转向，由亚洲危机后监管政策宽松到2008年国际金融危机后高压管控，再到2014年第三季度管理政策逐渐放宽，中央政府及相关监管部门不断调整对地方政府性债务的监管政策，一定程度上使经济因为政策冲击而变得周期短而密集、波动性大，反映出对我国地方政府性债务监管存在一定的问题。

3.1 债务举借环节监管缺失，增加风险防控压力

地方政府性债务举债主体实质是地方政府，而在实际操作中，地方政府却通过投融资平台或者企事业单位等多个主体进行融资，债务举借主体多种多样。而且债务资金来源不仅包括发行债券，还包括银行贷款、上级财政以及其他单位和个人借款，融资渠道多元化导致债务风险防控压力增大。

3.2 债务资金使用环节监管不到位，资金投向不合规

国务院印发《关于深化预算管理制度改革决定》中指出，地方政府举借的债务只能用于市政道路、公共交通等基础设施项目及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等政府投资公益性项目建设支出和适度归还存量债务，但是由于对资金投向监管不足，部分地方和单位将债务资金投入资本市场、房地产市场、“两剩一高”领域，资金投向不合规，一定程度上影响地方债务的偿还来源和风险水平。

3.3 管理主体多元化造成实质上的监管主体缺位

目前中国并不存在统一的债券市场监管主体，例如，在发行市场财政部、人民银行、发改委和证监会均各自有审批权限，在交易市场人民银行和证监会分别管理银行间市场和交易所市场。造成的结果就是各个部门都相关联却都难以在合理边界内履行监管职能，两个地方人大作为名义上的监管机构却在实质上缺位，这对于保障地方债务的合理发行、安全运作以及正常兑付造成困难。

3.4 债务偿还环节监管不到位，地方政府缺乏还债积极性

地方政府重点关注债务举借环节，通过负债的方式促进地方经济、扩大政绩，把偿债责任推给后人，债务风险像击鼓传花，风险越来越大。虽然国务院出台意见明确指出，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府不救助，但是如果地方政府到期丧失偿还能力、无力偿还债务，尚未出台处置措施，事后监督管理机制不健全一定程度上加剧债务违约风险。

4　 政策建议

4.1 加强债务举借环节管理，实施中央审批、限额管理制度

地方债券的发行既要符合市场化改革和完善分级财政体制的要求，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威，并使其与国家产业政策、财政金融秩序相协调。为此，可在财政部设立“地方政府债券监管委员会”，由其编制每年的地方发债计划，对全国发债总量进行控制和协调分配各省发债限额。限额的设定可以按照一般性债券和收益性债券进行分配，且保证一般性债券的合理比例。地方政府申请发债，要按程序报中央审批，并经地方人大批准，纳入地方预算管理。

4.2 加强债务资金使用环节管理，建立政府债券资金投向定期检查制度

建立由上至下的政府债券资金使用情况定期检查制度，由中央财政部门监管省级政府债券资金使用情况，要求其定期发布自查报告，披露资金的投向，并对违规情况进行处罚。同时，省级政府对其辖内进行检查，包括资金收入、管理、拨付、投放及使用情况，从而明确资金运用是否合规。如此，不仅可以判断项目资金流入是否可以偿还债务，还可以判断各级政府是否履行了委托代理职责，为下一步资金投放提供了思路。

4.3 加强债务监督环节管理，完善债务监管机制

一是建立财政部为主的多层次监管体系。由财政部管理债务易于掌握地方政府财力情况，有利于控制债务规模，有利于加强债务预算管理实行，要明确财政部门为地方政府债务的主要管理部门，同时根据职责分工给予发改委、交易商协会和证监会部门授权。一般责任债券由财政部门审批发行，收益债券由发改委、交易商协会和证监会审核或者注册发行。债券发行后可在银行间市场和交易所市场流通，分别由人民银行和证监会管理。二是完善审计监督制度。审计部门作为对政府债券管理过程实施监督的职能机构，应对地方债券的发行、购销、偿还过程及其用途、效益等进行全面的审计，以约束地方政府的行为，同时地方政府应在债券收入的使用过程中定期发布审计报告供投资者监督。三是建立风险预警机制。在测算地方债务风险指标的基础上建立我国风险预警机制，将地方性债务与偿付能力联系，关注偿债率和债务率等指标，同时考虑地方政府经济总量对债务承受能力，建立指标区域范围，根据地方政府性债务数据计算相应指标所处范围，发布预警信号，若债务进入危机状态停止政府发债。通过风险预警机制对地方政府性债务监控，降低地方政府性债务违约风险。

4.4 加强债务偿还环节管理，建立偿债准备金和债务重组制度

一是建立偿债准备金制度。按本级财政负责偿还的政府直接债务余额的一定比例筹集，来源可以由国有土地出让净收益、城市维护建设税、财政超收部分等按照一定比例提取，用于由本级财政偿还的债务或临时垫付的债务。偿债准备金专户按规定程序设立，实行专户管理、专户存储、专款专用，确保资金安全、及时、有效的运行。二是建立地方政府债务重组制度。当地方政府无力支付到期债务、丧失债务清偿能力时，由地方政府制作债务调整计划书，包括债务分类、债务调整方式和期限，经债权人会议通过，最后由当地人民代表大会或其常委会批准。

参考文献

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中图分类号：F812.5

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（b）-166-03