论行政登记的法律属性

庞慧洁

摘要：随着行政登记立法的日渐增多，婚姻登记、身份登记、不动产登记等登记诉讼频频出现，行政登记成为了游走在公权与私权间的双刃剑。故本文从行政登记概念界定入手，破双刃为一刃，从本质上厘清行政登记的法律属性。

关键词：行政登记；行政许可；行政确认

一、行政登记概念界定

行政登记是指法定的行政机关依据相对人申请，根据法律、法规和行政规章的规定来对符合法定条件的涉及到相对人的权利、义务、地位等法律事实予以书面记载并公示的行政行为。①界定行政的登记概念，需从三个要素着手进行考察，即登记相关主体要素、登记范围要素、登记监督要素。

（一）行政登记相关主体

行政登记相关主体，包括行政登记主体及登记申请人。行政登记主体指拥有登记职能的行政机关，如民政部门、公安户籍管理部门等。该主体有登记职能，同时也负有相应的登记责任，因此当出现登记错误或瑕疵登记时，申请人可以对具体登记行为机关向法院提起行政诉讼。

登记申请人可以是普通的自然人个体，为其自身的人身财产权利，具有申请自主、责任归属明确的性质。例如婚姻登记是典型的自然人自主登记，并对登记行为有明确责任，一经登记，婚姻双方登记人的夫妻关系立即生效并负有财产共同、互负照料之义务，拥有生育之权利。申请人也可以是公司法人或法人代表，其自主性相对个体自然人较弱。如公司董事会确定的申请，由法人代表执行，法人代表不一定是自主愿意进行申请，但这种申请依然具有严格的法律效力。申请人还可以为行政机关内部人员，代表了其履行某种规定内职权时，按照规定进行登记以便监督与管理。

（二）行政登记范围

行政登记范围，需在法律、法规、规章的严格规定之内，这由行政登记本身来源决定。法律中有什么样的登记规定，才能有什么样的申请与登记行为。同时，登记的条件必须符合法律所规定的有关事实，否则登记应属无效。在法律规定的范围内，行政登记的内容又包含人身权、财产权两大方面。

（三）行政登记监督

行政登记的监督方式，有内部监督与外部监督两种监督途径。内部监督往往是作为行政行为的常规监督，为防止出现滥用职权、错误登记等情况，行政机关通过上下级监督、行政监察与审计机关监督等方式来保证行政行为的有序运行。

外部监督，从判例来看主要是司法监督和媒体舆论监督。行政登记属于申请人向行政机关申请的以权利确认为目的的登记请求，一旦出现瑕疵登记，可能出现对申请人的相关利益造成损害或提供不当得利。一如焦点访谈报道的四川省自贡市富顺县的一位老人由于户籍登记部门的登记错误，其户口本的生日整整小了22岁，导致老人无法享受农村养老保险。②又如成都的一名女子为了将父亲的户口从老家移到成都，从而办理成都社保，隐瞒、欺骗民政部门，与父亲登记结婚，后因无法办理户口与社保而诉诸司法，裁定婚姻无效③。第一个案例，是户籍登记部门的错误造成申请人的利益受损，通过了《焦点访谈》这个媒体栏目的报道后，当地派出所迅速更正了登记错误，完成了媒体舆论监督。第二个案例，是申请人为谋取利益，欺骗民政登记部门，造成了登记错误，最后通过司法监督的途径，恢复了申请人父女的人身关系，完成了登记监督。

二、行政登记的法律性质

（一）行政登记与行政许可

国内学者主张把登记归属广义的许可范畴④，与狭义的行政许可、行政特许、行政认可、行政核准并列。该说法与我国的现行的行政许可法同源，行政许可法中将个人、企业或者其他组织的设立等登记行为纳入行政许可法的调整范围。

行政登记与行政许可显然是具有一定关联性的。有学者认为，行政登记是行政许可的一种形式，导致不同的称呼的原因不过是由于行政登记理论和实践的复杂性、立法所使用语言的不统一，登记的本质依然是许可。⑤我国许可行为的表现形式有许可证、执照、注册登记等。⑥亦有学者认为：“就行政许可行为而言，我国法律规范性文件中又将其称为核准登记、审查批准、检验等。”⑦但事实上，许可和登记有根本之区别。

第一，前提不同。早有日本学者指出了二者不可混淆的界限：“其一，凡经认可之事，有法律上之功用，故非法律所能禁止；其未经认可者，不过无此等功用，故法律得以禁止之。反是则免许，盖免许之事早为法律所禁止者也。其二，凡免许之事，概早己为法律所禁，故非得免许不可；若认可者，其为不为自由也，非先为法律所禁也。”⑧许可是以国家全面禁止为前提，以对符合法律要件的对象的行为进行解禁，允许其从事原为国家禁止的特定活动。而登记没有全面禁止，行政机关对符合条件的相关对象可以予以登记，从而保障部分非特有的权利。

第二，其功能与目的不同。行政许可的目的在于管制，即事先限定行为的可行性，从而对行政相对人的行为加以严格控制，非经行政许可从事某种行业或活动即为违法，相对人就要承担相应的违法责任。行政登记的功能则是通过由专门国家机关对信息进行收集、整理、对外公开，将统一、权威的信息展现给社会主体，维护和保障社会的正常秩序⑨，是国家进行法律控制的辅助手段。

第三，法律效果不同。行政许可在限制某种活动的前提下，赋予少数个体进行被限制活动的权利和资格；而行政登记则是就相对人的既有权利或相对人申请的某一事实的官方承认记录，以备检查，没有赋予新的权利与资格，且大多数情况下属于履行义务，比如税务登记。

（二）行政登记与行政确认

行政确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。由于行政登记的某些特征与行政确认行为相符合，于是有学者将行政登记纳入到确认性行政行为之中，认为行政登记既可以是由行政机关负责进行的一种事实情况统计，又可以是对申请人申请的特定事项在审查批准基础上，记载于簿册并发放相应证书，确认特定权利义务关系的一种法律制度和行为。

行政登记是一种官方认可的记载，与行政确认有相似之处。第一，从内容看，二者都是对行政行为相对人的权利、义务和法律关系等进行官方认可和证明。行政登记的功能是公开准确信息，使社会其他成员知晓，并尊重其作为公共利益地位的对抗效力，这同行政确认基本是一致的。第二，从法律效果来看，二者都不能对行政行为相对人产生直接的行政法责任。以登记为例，如果未经登记而进行的活动（如不动产转让登记），只是看作无效的行为，一般不必承担损害公共利益的补偿责任，而确认也是如此。第三，从行政强度上看，较之行政许可、行政处罚等，登记与确认的行政强度都是很弱的，这是因为登记和确认都是以相对人已经提出的权利或身份的诉求为对象来行使不带主观性的意思表示，如婚姻登记行为，民政部门只能做出是否承认申请人的婚姻关系的意思表示，而不能为申请人选定结婚对象。因此许多学者将行政登记与行政确认相关联，是有一定根据的。

三、结语

行政登记作为独立的法律概念存在是极有必要的。综合比较之下，可以更加清晰地看出登记的本质属性和特点，是一种在私法上已经确定权益关系的确认。其功能意义在于公示于众，使人知晓，并且按照登记的法律效果推断法律关系。（作者单位：广西大学法学院）

注释：

① 王岩.行政登记法律属性研究.知识经济，2008（7）.

② 2014年2月27日央视“焦点访谈”曝光的四川自贡市富顺县派出所将母亲的户口本和儿子的身份证登记为“同年同日生”事件.

③ “北京晨报”第A06版：国内新闻2014年2月16日“为办户口父女“结婚””.

④ 应松年主编.行政法学新论.中国方正出版社，1998：248.马怀德.行政许可制度存在的问题及立法构想.载中国政法大学科研处编“优秀论文选集”.中国政法大学出版社，1998：230.

⑤ 杨建顺.日本行政法通论.中国法制出版社，1998（2）：419.

⑥ 应松年.行政行为法.人民出版社，1992：429.

⑦ 杨文忠.行政法学.黑龙江出版社，1994：191.

⑧ [日]铃木义男等.行政法学方法论之变迁.陈汝德等译，中国政法大学出版社，2004：144.

⑨ 霍振宇.论行政登记的性质.北京科技大学学报（社会科学版），2008（4）.