收入分配改革的困境与对策研究

金忠

摘要：收入分配改革一直是人们所关心的重要话题，过去十年来中国收入分配差距不断扩大，由此引发的社会矛盾、社会冲突层出不穷。虽然过去的改革取得了一些成效，但依然未能扭转差距不断扩大的趋势。本文试图从社会治理视角探索当前收入分配改革的困境，并且结合社会治理思想寻求解决收入分配改革困境的方法，为以后改革的思路提供新的参考。

关键词：社会治理；收入分配；改革

一、引言

改革开放三十五年来我们的经济取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平有了巨大的提高，但不可忽视的问题是随着经济的发展，居民收入差距不断扩大，严重影响社会的公平正义和长治久安。近年来收入分配改革虽然遏制了差距的进一步扩大但依然没能改变不合理的收入分配格局，改革需要新的思维来引导。目前收入分配改革要突破单纯经济领域内的扩张，走向全面社会领域的改革，改革不仅要与市场经济的发展相适应，也要同社会治理实践的变革紧密结合。当前将社会治理思想引入收入分配改革是突破改革中的制度构建和政策设计困境的有效途径，尝试着将社会治理思想融入收入分配制度改革框架，突破改革阻力，对加快形成公正合理的收入分配格局，提高收入分配改革效能具有重要意义。

二、社会治理视角下收入分配改革中的困境

（一）效率与公平问题不易协调

收入分配原则从“平均主义”到“效率优先”的转变是导致收入分配差距过大的根本原因。公平与效率问题一直困扰着世界上绝大多数国家，被称为经济学史上的“哥得巴赫猜想”和“斯芬克斯之谜”。提高效率、发展经济是为了做大“蛋糕”；解决好收入分配问题是为了分好“蛋糕”，无论是做大“蛋糕”还是分好“蛋糕”都不是一个简单的问题。“经济主体在生产中的起点与机会、规则与过程、及结果的公平是人类经济活动追求的目标，而社会资源的配置效率也是人类经济活动追求的目标，可这两大目标之间的内在联系和制度现代安排成为各派经济学者解之不尽的两难选择。”[1]在社会主义市场经济体制的初期，实行“效率优先，兼顾公平”的分配原则有其合理性，改革初期只有坚持效率优先，才能最大限度的实现资源的高效利用，发展社会生产力，增加社会财富。但问题在于“效率优先，兼顾公平”原则在实际的执行过程中发生了扭曲，逐步演变为对公平的忽视。特别是中国在这么多年的发展过程中片面将以“经济建设为中心，坚持发展才是硬道理”理解为追求GDP的增长，突出效率的地位，而忽视了社会公平。虽然中央已经认识到问题所在，但由于思维惯性和制度惯性的存在，在地方政府的政绩考核中依然存在唯GDP论，将弱势和社会公平的关注抛在脑后，广大地方干部还没能认真对待这个问题，这就使效率与公平问题更加复杂化难解。

（二）既得利益集团的顽强阻挠

收入分配改革和其他一切改革一样，必然存在改革的受益者和利益的受损者，既得利益集团必将使尽一切手段阻挠、扭曲改革。现有制度下，由于我们的民主化程度存在不足，权力高度集中在个别人的手中，并且缺乏必要的权力监督，这就使得既得利益集团有了可乘之机。因为，往往他们要比普通群众更加容易接近权力中心，可以通过贿赂、收买或寻求代理人等手段掌握权力。例如，现在官员中权力寻租，贪污腐败现象猖獗，经济领域中诈骗、非法集资问题突出，特别是很多时候既得利益集团可以通过制度安排、贿赂收买等形式影响到政府的决策，使政策向自己这一方倾斜。改革需要打破既得利益集团对社会财富独占的局面，就是割既得利益集团的肉，这必然遭到他们的猛烈反扑，对此我们需要有充分的认识。既得利益集团一方面会千方百计的阻挠改革，另一方面既得利益可能利用手中的权利和更大的话语权谋求政策的倾斜，扭曲改革使政策丧失公平正义性。收入分配改革从2004年开始启动调研，直到2013年国务院才批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，其间收入分配改革方案数次难产，十年的曲折历程足见改革的阻力之大。

（三）弱势群体诉求难以实现

虽然收入分配问题表面上显示的是收入差距拉大，但问题的根源却在于利益群体诉求的失衡。“利益表达失衡导致了强、弱势群体对政府政策影响力的高度不对称和政策输出的利益倾向性，并直接影响收入分配制度改革的成效。”[2]一直以来收入分配改革都是处于一种自上而下的形式，很多时候政策的制定者和执行者是既得利益集团成员或者同盟者，导致真正的改革呼声和利益诉求往往容易被漠视，制定出来的政策自然不能反映社会改革的需要，不会具有普遍的代表性。弱势群体的利益诉求得不到良好的回应，将会走上极端的途径，由此产生了很多社会群体性事件，对社会的和谐稳定造成了恶劣的影响。例如，2014年黑龙江肇东市8000名教师发起大罢工，导致全市中小学全部停课。据老师们介绍，罢工主要理由是工资太低，作为全国百强县的肇东的教师工资竟然低于贫困县一千元，在罢工之前教师曾多次联名上书市委市政府表达诉求，但当地政府一直不予理睬，老师们这才走上了罢工这条路。在弱势群众的利益诉求表达机制不健全，强势集团掌控公共事务权利的情况下，政治系统在制定政策时就难以充分听取相关利益主体的诉求，政策也就难以对相关利益诉求做出积极地回应，这都将对收入分配改革的目标确定、政策的制定和执行带来不利的影响。如今中国全面改革进入攻坚阶段，收入分配所涉及的利益也越来越复杂，政府在制定政策时就更有必要听取各利益群体的充分、有效、平等的利益表达，只有这样收入分配改革的措施才是真正实现好、维护好、发展好最广大人民的利益。

（四）单兵突进式改革难以奏效

收入分配改革虽然源于经济层面，但贯穿于经济和社会双重领域，具有多重属性。改革虽然主要是在经济领域内展开，但却牵扯到诸多政治和社会问题，其必定是一项复杂的系统工程和一项长期的历史任务。过去的经验表明，收入分配改革如果只在经济领域内单兵突进往往收效甚微，改革需要同其他方面整体推进。没有公平的教育就没有收入分配起点的公平，没有平等的就业就没有收入分配的平等；没有合理的市场竞争机制就没有市场主体平等获取利益的机会。只有推进政治体制改革，发扬社会主义民主，落实依法治国才能杜绝灰色收入和非法收入，才能正真破除既得利益的阻碍。只有不断推进税制和公共财政体制改革，才能发挥国家税收在调节收入中的作用，才能破除“逆向调控”困局，才能处理好政府、企业和居民的关系让公共财政真正向弱势群体倾斜。只有深化户籍制度改革与社会保障体系建设，才能有效缩小城乡差距，打破城乡二元体制。只有统筹全面改革，推进收入分配改革的同时，深化教育、政治、税收、财政和社会体制改革，才能实现基本公共服务均等化，才能让收入分配改革展现出最大的效能。简言之，收入分配改革需要与之相关的政治体制改革、社会体制、教育体制、医疗卫生体制改革相配套，才能发挥出最大的效能，才能实现经济发展的成果惠及全民。

三、创新社会治理推动收入分配改革

（一）在“五位一体”治理框架下创新收入分配改革模式

社会治理强调多元主体之间的协作，要求在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法律保障”的框架下运行，既要强调党和政府的积极作用，又要发挥社会与公民的力量，突出人民的主体地位。将社会治理的总体框架融入收入分配改革的系统之中，改革既要有自上而下的发起，也要有自下而上的推动。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在收入分配改革中要发挥总揽全局、协调各方的作用，政府则要负担起听取各方意见，制定合理政策，保障执行和监督的责任，社会组织与公民也要通过各种合法渠道，积极参与收入分配改革的各个环节，发出自己的声音，最后收入分配改革能否有效的实行下去也需要相关法律法规的保障。收入分配改革是人民的呼声也是中国共产党和中国政府不可推卸的责任，在改革中各主体都要发挥自己的作用，合理分工又紧密合作，这样才能突破改革中的重重阻挠，收入分配改革才能顺利推进。

（二）综合运用“四个治理”方式突破收入分配改革困境

创新社会治理要求充分运用系统治理、依法治理、综合治理和源头治理四大方式，可以有效达到调节利益纠纷，协调社会关系，反映底层民众利益的效果。收入分配改革想要突破阻碍，就有必要借鉴社会治理中好的方式方法。汲取“四个治理”思想充分运用到收入分配改革之中，这对破解改革难题具有至关重要的作用。第一，坚持系统改革，收入分配改革是一项复杂的系统工程，必须要有步骤、有顺序的合理推进，处理好改革中整体与部分、效率和公平的关系，在推动经济改革的同时，注重政治、教育、税收、财政和社会改革的相配套。第二，坚持依法改革，坚持依法改革就必须落实依法治国，推进社会主义政治民主化进程，加强法治保障，杜绝权力寻租和灰色收入现象，运用法治思维和法治的方法化解收入分配改革中的纠纷。第三，综合改革，收入分配改革可以综合运用各种手段促成合理收入分配格局的形成，既可以运用经济手段达到提低，扩中、调高的目的，也可以运用政治和法律手段打破权利垄断和资源垄断，还能够扶持社会慈善事业的发展，使慈善充当“第三次分配”的重要角色。第四，源头改革，改革想要真正打破体制桎梏，顺利推进，就要坚持标本兼治、重在治本，最重要的就是优化权力结构，防止独断专权，倾听底层利益群体的呼声，完善利益表达机制和利益协商机制。

（三）推进协商民主制度化建设，为改革提供制度保障

社会治理相对于社会管理而言，是一种更为民主、更为平等的管理，是社会治理主体之间的平等协商，由此推进社会治理改革就必然要求社会主义协商民主不断朝着制度化和法制化方向发展。收入分配改革的根结也正是在于改革过程中民主的丧失，因此借鉴社会治理协商模式，在改革中注重相关利益群体之间的平等对话，推进协商民主制度化发展，让制度制约权力，破除强势的既得利益集团对公共事务话语权的把持，让正真呼唤改革的声音和利益的诉求在一个民主的平台上展示出来，并且实实在在的影响到政策的制定与执行。政府应该拓展协商民主的途径，寻求协商民主的各种形式，让不同的意见，特别是底层群众的意见能够无差别的、非间接的传递到政策制定的最高层，有效避免破坏分子对意见表达的阻挠、压制或者歪曲解释。例如，国家层面的，完善人民代表大会制度，增加底层民众的人大代表人数，压缩官员和企业家代表，充分保证各代表的发言权和提案权。在人民政协中，充分发挥民主协商、参政议政的职能，让更多民众或社会团体参与政协。健全协商民主制度，能有效协调政府和社会、人民之间的关系，让更多的声音进入到收入分配改革的各个环节之中，这样制定的政策才是有效的。

（四）激发社会组织活力，为民众参与改革提供组织载体

社会治理有一个非常重要的主体就是社会组织，它不仅是直接参与社会治理，而且是公民参与社会治理的重要载体之一。同样的收入分配改革想要实现利益群体之间的协商合作就需要充分发挥社会组织的作用，为民众参与利益协商提供组织载体并且为民众提供必要的组织支持。相对于个体而言，组织的利益表达能够在制度和政策范围内发挥能大的作用，能明显增加利益诉求的分量，克服个体公民利益表达的低效性，更快的引起政府部门的注意。激发社会组织活力的首要前提就是做到政社分来，推进社会组织明确职责、依法自治，限期实现社会组织与行政机关脱钩，才能正真摆脱行政权力的控制，社会组织才能真正为社会服务。其次在社会组织建设中要注重利益代言人的培育，往往个体公民因为社会地位偏低、知识水平不高、自主意识不强等原因很难系统有效的发表自己的利益诉求，这时就需要各社会组织中的利益代言人出来，总结概括本组织成员的利益诉求，以一种专业化的方式向上传送。如此收入分配改革才能充分反映民意，政策才能为人民所拥护。（作者单位：宁波大学马克思主义学院）

参考文献：

[1]刘乐山.收入分配制度改革困难的原因解析[J].现代经济探讨，2013（11）.

[2]吴群芳.收入分配制度改革中的利益表达失衡及其治理[J].中州学刊，2008（1）.