乡镇政府与村民委员会之间的互动与逻辑

翟希瑞，胡　焱

（1.浙江财经大学公共管理学院，浙江 杭州 310018；2.广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）



乡镇政府与村民委员会之间的互动与逻辑

翟希瑞1，胡焱2

（1.浙江财经大学公共管理学院，浙江 杭州 310018；2.广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

［摘要］20世纪80年代以来，我国农村的基层管理体制、治理方式、治理逻辑等发生了重大变化，其中，比较具有效果的是乡镇政府和村委会与村民自治展开和合作关系的协调与互动。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡级基层政府与村委会两者间是指导与被指导的关系，不是领导与被领导的关系，现实不是这样，由于传统的领导关系与现在的指导关系并存，导致乡镇政府与村委会的互动之间出现了诸多矛盾和问题。本文试图通过对乡镇政府与村民委员会之间“命令型”和“放任自流型”关系模式的梳理和分析，来寻找一种“合作型”的关系模式，从而建立乡镇政府与村委会之间良性的互动模式。

［关键词］乡镇政府；村民委员会；互动；合作

“三农”问题是关乎国计民生的重大问题，农村的稳定和发展离不开乡镇政府和村民委员会的互动与合作。从目前的情况来看，乡镇政府作为国家的基层政权，代表国家自上而下地行使行政管理职能，而村民委员会作为村民自治组织，代表村民自下而上自主管理本村事务，两者之间的运行模式和管理方式不同，也必然会在实际操作过程中遇到很多问题。尤其是近年来村民自治进程不断推进，村民权利意识、自我意识不断提高，同时农村基层经济、文化水平不断得到加强，这对乡镇政府的组织和运行方式提出了新的要求。在新形势下，村治需求、自治需求的增长与传统的关系模式出现了不适和矛盾。“命令型”领导方式与“放任自流型”领导方式，渐渐成为乡镇政府与村委会关系的两种极端管理模式，这不仅影响到乡镇政府与村民委员会之间的有效衔接，而且对我们农村经济与社会的发展、农村稳定、建立以工促农、以城带乡、以工惠农、城乡一体的新型工农、城乡关系的建立产生不利的影响。

一、已有文献述评

农村村民自治是我国独具特色的一种农村管理体制，与我国的历史背景、基本国情息息相关。相对于国内研究来说，国外学者对这方面的研究大都集中在比较宏观的农村生活、国家权力等方面，着重研究乡镇政府与村委会之间的关系非常少。

从较严格意义上讲，有关中国农村社会的研究是由国外学者率先发起的。第一个调查中国农村社会生活情形的，是美国传教士史密斯，他在山东、河北等省农村布道四十余年的同时，兼做中国农村田野调查，1899年写成《中国乡村生活》［1］。后来，不同国家的学者也对中国的农村表现出极大的兴趣。在《长江三角洲的小宁家庭与农村发展》一书中，黄宗智提出“过密型商品化”、“过密型增长”、“没有发展的增长”和“集体制下的过密化”等概念。在农村社会层面，他通过华北与长三角对比揭示“两种类型的村社”，对1949年后的农村社会，他认为由于国家权力史无前例地向乡村扩展，传统中国的国家、士绅与村庄（农民）的三角结构已让位于国家政权与村庄的双边博弈［2］。萧凤霞（Helen Siu，1989）探讨了20世纪国家对乡村社会的改造：传统时代，中国的村落社会离行政控制中心较远，具有较大的自主性，国家政权主要是利用地方精英网络控制基层和社区。但随着行政力量不断“下沉”，农村社会完成从相对独立向行政“细胞化”的转变，造成“社区国家化”［3］。Vivienne Shue认为农村改革后，国家权力在纵的方向上并没有萎缩，村庄之间的横向权力难以扩充，其结果是国家对乡村社会的控制进一步加强。

国外学者对我们国家乡镇政府与农村村委会之间的关系主要集中在20世界70年代之前，主要观点认为不管是乡镇政府还是村委会，都是国家权力在农村的延伸，目的都是为了更好地控制农村。这种观点与我国的历史有着莫大的关系，但是在改革开放之后，尤其是颁布了《中华人民共和国村委会组织法（试行）》之后，我国开始改变以往的管理方式，但是至今仍然遗留着很多问题。

金太军在2002年7月出版的《乡村关系和村民自治》一书拉开了国内学者对我国乡镇政府和村委会关系问题研究的序幕［4］。国内学者对乡镇政府与村委会之间关系的研究相对较为充分，大多都集中在对二者关系的形态、表现、成因以及对策研究等方面。

贺雪峰（2003）认为村级权力具有两种形态：行政的和自治的［5］；袁金辉指出乡镇政府和村委会关系存在党政不分冲突、干预村委会选举、财政监控冲突、资源拥有量的不对称性等问题［6］；陶学荣、陶叡（2011） 认为乡镇政府与村委会之间的既有乡镇政府对既得利益的保护或者说制度安排的缺陷，也有国家发展战略内在目标的矛盾［7］；徐勇（2003）提出随着农村社会的急剧变革和村民自治的迅速发展，国家政权体系未能进行适应性变革，国家政权与乡村社会的关系趋于紧张化，这种紧张关系最直接的表现就是乡镇与村治脱节，即当村治发生重大变革时，乡政没有发生相应的变革，后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩农民和自治组织的活动空间［8］；贺雪峰（2003）指出：在与村民群体的互动中，乡镇政府仍然是较为远离村民群众的力量，他们要在村一级寻找代理人，但是恰恰是因为农村社会的自我的发育，特别是以扩大村民参与为核心的村民自治制度的广泛推行，使村级组织的权力内生化，因此在面对不受村民欢迎的国家任务时，村级组织并没有协助乡镇政府的内在积极性，使乡镇政府成为“无脚的螃蟹”［9］，梁信志（2012） 指出：由于受传统命令指挥政权管理方式的影响，基层政权经常对村民自治进行行政干预［10］。

除此之外，还有一些学者针对这些问题都提出了相应的解决对策，例如金太军编著的《村庄治理与权力结构》，从权力结构的方向提出相应的解决对策；戴玉琴《村民自治的政治文化基础》从文化层面来阐述培养村委会、村民的政治文化；李松玉等人的《中国乡村治理的制度化转型研究》从乡村治理的制度化途径提出基层政府公共意识需要再造；周红云则是从“乡政村治的社会资本方面”来提出解决对策。还有一些学者借助案例进行研究，比如枫桥经验、移民村等等。

二、乡镇政府与村委会之间的关系

（一）理论关系

根据《村委组织法》的规定，可以得到合理结论，村委会与乡镇政府之间不存在上下级隶属关系，而只是工作任务上的领导与被领导的关系。乡镇政府不能把大量的行政工作压给村委会，干涉村委会的工作，同时村委会对于乡镇政府行使行政职权的行为必须给予协助，而不能以各种理由拒绝。作为自治组织的村委会，它的主要作用概括起来就是处理农村公共事务和事业。村委会只需要对村民会议负责，但是同时由于乡镇政府处于国家政权的底端，始终具备基层行政管理职能，需要负责管辖内的政治、经济、文化等几个方面事务，并且需要把各项工作落到实处。但是因为村庄事务繁碎，因此需要村委会的协助来帮助其更好地完成国家行政管理职能，于是乡镇政府与村委会之间并非是领导与被领导的关系。

（二）实践关系

1.“命令型”关系模式。

在行政学上，命令是一种基本的行政方法和行政手段，是指行政主体依靠行政组织的权威，通过下达任务、发布指令和规定的形式，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法［11］。这里，“命令型”关系模式一方面主要是指乡镇政府往往利用自己的政治权威和经济主动权，为完成领导布置的行政任务，而直接采取行政命令的方式。把村委会看成是自己的下属组织，不仅把工作分配给村委会，还随意调配村委会成员，侵占村委会的职权，甚至任意索取农村资源。另一方面由于村委会自身力量不足、资源、资金缺乏、对农村未来发展没有计划、没有主见而造成对乡镇政府的依赖，有时候为了村委会为了获得有利资源而不得不依附于乡镇政府。这种“命令型”的关系模式最终使村委会成为乡镇政府在农村的一级代理人，或者说“乡镇政府的腿”。六届全国人大委员会长彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就对此提出了警告，认为在实行村民自治过程中有两大危险，其中之一就是政府“给村委会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针'，这样就会把它压垮。”［12］

造成这种关系模式的原因也是多方面的，从宏观方面来说有两个：

一是从乡镇政府方面来说，主要是传统压力型体制的影响。压力型体制是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府布置的任务和各项指标，上下级政府间处于压力状态之下。为了把上级布置的行政任务及时的完成，下级行政组织往往是处于一种压力体制下被迫地去完成上级布置的任务和指标，然后根据完成情况给予政治和经济方面的奖惩。国家的体制性权力虽然收至乡镇，但是政府的工作最终要落实到农村，最终需要村委会的配合和帮助，因此，伴随着行政性体制，国家的功能性体制也会下降到村庄。国家的方针、政策经过省、市、县的层层分解，最终全部落到基层国家政权——乡镇政府头上，但是，政府任务沉重，涉及的农村事务又比较繁琐，仅靠乡镇政府的力量是无法单独完成的，于是村委会作为农村自治的组织在了解农村、扎根农村的基础之上，自然成为乡镇政府寻求下属的对象，大量的行政工作分摊给村委会，最终村委会变得越来越行政化。

二是从村委会方面来看，主要是传统“臣属型文化”的影响。传统的中央集权体制和封建思想扼杀了民主权利，自古以来我们的观念里就不自觉地产生了地方服从中央、下级服从上级的观念。由于上级政府总是掌握着大量的资源、资金、权力等，下级政府为了获取这些资源便不得不跑步前进，讨好上级政府。乡镇政府管理辖区内农村的政治、经济、社会、文化等各方面的事务，是农村经济社会发展的组织者和执行者。同时，由于村民自治的发展程度不高、政治社会化较低、民主意识不强、对村民自治的工作了解不深以及村委会干部自身工作能力低下等原因，依然把自己看成是乡镇政府的下级组织，认为乡镇政府代表国家，接受乡镇政府的行政工作是分内之事，或者即使不愿意，但出于乡镇政府的“淫威”或者出于对资源的获取，也是“敢怒不敢言”。某些村干部示好乡镇政府，借此提升自身威望并获得某些额外的福利待遇。

上述两个原因直接导致了“命令型”关系模式的出现，一方面使得乡镇政府与村委会的互动局限于乡镇政府向村委会下达行政工作来完成上级任务，忽视了在农村社会治理中的其他作用，例如帮助农村发展经济、改进基层设施的建设、维护农村社会稳定，推进农村先进文化等。另一方面，在这样的互动过程中，村委会的自治意识实际上是大大折扣的，并没有发挥国家实行村民自治的本意，村委会又回到了原来行政村的位置。

2.“放任自流型”关系模式。

这种关系模式主要是指片面理解村民自治的内涵，认为村委会由村民选举产生，因此村委会只需对村民负责，乡镇政府无权干涉。这种模式下，村委会的权力很有可能超出政策法律所规定的范围，擅自做出不属于村民自治的决定，甚至村委会内部发生违法乱纪、以权谋私之事。这种模式在一定程度上反映了我国村民自治程度的加深，民主法治意识的增强，但是却走向了“过度自治”的道路，实际上给不利于国家的方针政策在农村的贯彻实施，并且在这种模式下，因为缺乏有效监督，违法乱纪事情常有发生，并不利于农村的稳定和发展。

造成这种关系模式的原因有很多，从宏观上来看有以下两个方面：

一是从村委会方面来讲，主要是由于村庄的“过度自信”。随着村级选举制度的不断完善，村委会基本上都能够由村民选举产生，村委会片面认为自己由村民选举产生，只需对村民负责，认为村民自治就是村委会决定和处理村级事务，无需任何人或组织指导和监督，而村委会作为村庄自治的管理机构有权决定自己的村级事务，没有必要接受乡镇政府的指导［13］。不少村民认为现在实行村民自治，村里的利益高于一切，国家的目的就是为了发展农村，因此乡镇政府就不要管。在这样的思想认识下，不少村委会对乡镇政府的事情不予理睬，即使是乡镇政府按照法律法规理应指导农村社会经济发展的事情也是消极怠慢，尤其是对于那些对本村没有“好处”的事情更是抵触。除此之外，村委会的成员都由村民选举产生，为了讨好选民能够继续连任，当政府与村民发生利益冲突的时候，村委会成员为了维护村民的利益而对政府采取冷漠态度，甚至推诿、抵触，这样更进一步加深了乡镇政府与村委会之间的矛盾。

二是从乡镇政府来看，主要是由于乡镇政府的“不管不问”。在当前的压力型行政体制下，我国当前大多数乡镇政府存在着严重的职能错位问题，多忙于“对上的服务”，在应付上级政府下达的各种命令和名目繁多的检查的同时，乡镇工作人员很难全身心地投入到发展和完善农村各项社会公共事业中去，忽视了对所辖区域内农村经济社会发展的指导责任和义务，有时候甚至对于农村的合理要求也是敷衍了事，最终导致村委会与乡政府关系越走越远，影响了两者之间的良性互动。“放任自流型”的关系模式最直接的影响就是村委会过度自治。乡镇政府的作用没有充分发挥，农村的事务完全掌握在村委手中。传统思想、体制、法律制度等无法为村民的良性自治提供有力的保障，同时对于农民自身来说，民主意识淡薄、参政议政能力较差、文化素质低、逆反心理重、缺乏监督等，以至于在农村自治过程中出现各种各样的问题，比如贿选、村霸、村委会说了算、个人主义突出等，这些都阻碍了村民自治的良性发展。

当前的乡村关系处于行政控制和过度自治之间。一方面在压力型政府体制下，行政控制化在大多数地方是不争的事实，特别是经济发展相对落后的地方，村民自治的软弱和政府的强势有效结合起来，形成了农村基层组织自治行政化的局面。另一方面，村委会凭借法律上对其地位的确定，试图摆脱乡镇政府的控制，实现自治，但由于民主实践的不足和自治经验的缺乏而走向过度自治化，认为摆脱政府控制就是实现自治，陷入了一种极端的思维。这两种现象之间的冲突正是当前中国乡镇政府与村组织之间关系问题的集中体现［14］。

鉴于这两种关系模式的极端，我们应该寻找一种平衡的方法，既能够充分发挥乡镇政府对村委会的指导作用，同时又能够保证实现村民自治。

三、“合作型”关系模式

“合作型”关系模式主要是指村委会在村级事务管理和建设中保持较高的自主性，能够领导村民进行村民自治，并且充分发挥村委会的作用，为农村的社会经济发展出谋划策；同时协助乡镇政府积极开展农村工作、提供公共物品和服务、维护社会治安和安全等等，并且乡镇政府能够在村委会关于农村经济、社会、文化发展等方面给予必要的指导和帮助。所以，在合作型关系模式下，乡政府与村委会之间是良性合作协同关系，是一种平等、和谐的互动关系。

“合作型”关系模式的构建需要乡镇政府和村委会的协作与沟通，具体来说有以下几点：

（一）完善村民自治制度体系，实现法治化的村级治理

建立良性互动的乡镇——村委会关系，必须在法治的原则下规范村民自治的各项制度。比如完善《村委会组织法》明确村民作为自治主体的法律定位、村委会作为自治组织的职权职责、乡镇政府作为指导者所承担的责任和义务，避免乡镇政府与村委会之间关系的原则化和模糊化。此外，要引导村民制定出上符合国家法律制度和地方性法规，下合社情民意，简单明了、具体实用、便于操作的农村自治章程和制度，如农村财务管理、集体财产管理、农民负担管理等制度，使乡村治理逐步纳入法制化的轨道［15］。

（二）规范乡镇政府行为，改革压力型政府体制

虽然乡镇政府与村委会之间不和谐的原因来自双方，但是，乡镇政府作为国家政权的基础是造成矛盾和冲突的主要原因。我们应该通过制度化的手段规范乡镇政府的行为，明确乡镇政府指导的内容，使村委会脱离无休止的行政事务，使村民的权力免受无限制的权力的侵害。首先，乡镇政府要为村民自治给予必要的指导、支持、帮助，严格遵照《村民委员会组织法》的规定；其次，应该帮助村委会理解、贯彻、执行国家的法律法规，帮助村委会走出法律误区；再次，乡镇政府应该做好宣传工作、技术推广、教育活动、监督工作等，最后乡镇政府应该严格正视自身的职责权限，改变传统观念，树立服务意识，充分发挥对村委会的指导作用。

（三）加强素质教育，培育政治文化

乡镇与村委会两者建立互动关系过程中，乡镇政府人员、村干部、村民的素质与文化也是相当重要的。乡镇政府与村委会关系的不和谐与他们自身的素质有很大关系，比如乡镇干部官威足、架子大、作风不正；村干部以权谋私、打压异己、办事随意、参与贿选、违法乱纪；村民整体文化水平低、参与意识落后、自由散漫、政治冷漠等。因此，在建立良性的互动关系中，首先要不断提升乡镇干部的素质，培养其服务意识，加强作风建设、提高业务能力，扼杀不正之风，为基层政府履行职责提供基本保证；其次，加强农村基层组织的阵地建设，加快农村干部的现代教育，加大政策理论知识的学习，加强技术培训力度，培养村干部求真务实，服务群众、脚踏实地、艰苦奋斗的信念；最后，对全村村民进行政治教育，培养民主意识、集体意识，提高文化水平，宣传法治观念，为农村工作的开展提供一个良好的政治文化环境。

总的来说，乡镇政府对村委会的指导，不仅可以帮助村民实现自治，同时也可以缓解两者之间的尖税矛盾，增强政府自身的公信力；同时，两者相辅相成，一方面反映了村委会干部的沟通协调能力，又体现了村民自治的能力。这其实根本上反映了村委会与乡镇政府之间的关系，是基层政权与社区权力共同体之间的关系，即国家与社会的关系的缩影，因此我们需要寻求一种“合作型”关系模式，来为国家与社会关系的良性互动提供基础。

参考文献：

［1］张要杰.国外学者的中国农村社会研究成果述评［J］.湖南农业大学学报，2010，（6）：1.

［2］黄宗智.长江三角洲小农家庭与农村发展［M］.北京：中华书局出版社，2000.06.

［3］张要杰.国外学者的中国农村社会研究成果述评［J］.湖南农业大学学报，2010，（3）：4.

［4］方余芬.我国乡镇政府与村委会关系存在的问题及对策研究［D］.辽宁：辽宁大学硕士学位论文，2011.05.

［5］贺雪峰.乡村治理与秩序——村治研究论集［M］.武汉：华中师范大学出版社，2003.240.

［6］袁金辉.冲突与参与：中国村级治理改革30年［M］.郑州：郑州大学出版社，2008.69-73.

［7］陶学荣，陶叡.走向乡村善治——乡村治理中的博弈分析［M］.北京：中国社会科学出版社，2011.207.

［8］徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.116.

［9］贺雪峰.乡村治理与秩序——村治研究论集［M］.武汉：华中师范大学出版社，2003.261.

［10］梁信志.村政组治——解读村庄治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.24.

［11］姚锐敏.行政下乡与依法行政［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.104.

［12］徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.64.

［13］刘康.乡镇政府与村民委员会关系研究——以山东省微山县为例［D］.山东：山东师范大学，2012.12.

［14］王晓黎.现阶段改善乡镇政府与村委会关系的探索——以余姚市为例［D］.上海：上海交通大学，2009.06.

［15］金太军.《村庄治理与权力结构》［M］.广州：广州人民出版社，2008.274.

［中图分类号］C93

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0058-05

［收稿日期］2016-03-26

［作者简介］翟希瑞（1989—），女，河南洛阳人，浙江财经大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践。