新时期改革全国性单项体育协会的思考

张耀红

摘要：改革开放以来，我国单项体育协会进行的实体化改革探索，还不是真正意义上的制度性的创新与变革，单项体育协会“虚置”的问题尚未得到根本解决，其应有的组织属性与实际运行严重背离，存在独立性被政府的从属性所替代、自治性被政府权威所替代、社会服务功能被政府职能所替代的问题。基于当前政府管理体制改革，建设现代体育治理体系的现实要求，立足于我国单项体育协会实体化改革的实际，研究建议转变政府职能，实行政社分离，完善监督机制，完善法律法规体系，加强单项体育协会自身建设，为当前改革单项体育协会提供路径参考。

关键词：体育协会；单项体育协会；改革；思考

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）04-0044-05

Abstract：Since the reform and opening-up， the substantive exploration China has made on the reform of athletic sport associations is not the institutional innovation and change in its true sense. The problem that the associations have not performed practically with function fail to be solved， and its organizational attributes and actual operation are seriously deviated. The associations' independence is replaced by the belongingness to the government， its autonomy replaced by government authority， and social service by functions of the government. In terms of the requirements for the reform of government management system and the construction of modern sports management system， and based on the actual situation of Chinese sport associations， it is proposed that the associations be separated from the government， the supervision mechanism and legal system be improved， and the self-construction of sport associations be strengthened.

Key words： sports association； national athletic event association； reform； reflection

在过去的2015年，中国足球协会与国家体育总局的脱钩，开启了我国全国性单项体育协会新的一轮改革。全国单项体育协会自20世纪80年代以来，经历了“实体化”为主要方向和内容的改革和探索，形成了“运动项目管理中心+全国性单项体育协会”（即“中心+协会”）的体育组织模式，为我国体育事业发展提供了组织和制度保障。同时，我们也发现，随着我国经济体制、政府管理体制改革的不断深化，这一组织模式的局限性逐步显现出来，制约了协会作用的发挥，不利于我国体育管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，要求“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，这一决定为我国单项体育协会进一步深化改革确立了新的目标和任务。

1 我国全国性单项体育协会的发展历程

新中国成立之后，我国建立起政府主导的体育运动项目管理体制，为了便于参加国际体育赛事等国际交往活动，由政府发起，自20世纪50年代开始陆续建立了全国单项体育协会。协会在建立后的较长时间里，一直处于一种“虚置”的状态，没有明确的职能，没有专门的编制、人员和经费，附设在相应的体育管理机构，与体育行政部门合为一体。

直到20世纪80年代，我国实行改革改革开放，在政府机构改革和管理体制改革的历史背景下，唤醒了单项体育协会的改革和探索。一方面加快了我国单项体育协会的建设步伐，至20世纪90年代初期，共计成立了42家全国性单项体育协会，大大超过了改革开放前的数量[1]；另一方面开启了单项体育协会“实体化”的改革道路，运动项目管理职能从政府职能中剥离出来，成立运动项目管理中心，与各有关单项体育协会合为一体，形成“两块牌子一个机构”这样一个特殊的组织结构，构建了“中心+协会”的运动项目管理体制。协会从政府机构中脱离出来，依托项目管理中心有了常设办事机构、人员、工作经费，开始具体承担项目管理职能。经过不断整合，至2007年底，共组建23个项目管理中心，69个全国单项体育协会依托其中[2]。

当前，改革进入攻坚期和深水区。转变政府职能，进一步简政放权，逐步完善与经济社会协调发展的体育管理体制和运行机制，建立现代体育治理体系，为全国性单项体育协会改革增添了新的动力。2015年初中央制定下发了《中国足球协会调整改革方案》，提出“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会，改变中国足球协会与体育总局足球运动管理中心两块牌子、一套人马的组织构架”。2015年下半年出台了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求“积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩”。紧接着，2015年8月17日，国家体育总局局长刘鹏召集中国足协全体人员，宣布足球改革具体事宜，拉开了中国足球协会与体育总局脱钩的大幕，同时确定了第一批14个全国性体育协会与体育总局的脱钩改革试点工作，标志着新时期我国全国性单项体育协会“脱钩”“去行政化”之深刻变革正式开启。

2 深化全国性单项体育协会改革存在的问题

全国性单项体育协会从计划经济时代与体育行政部门同构，到“中心+协会”的组织模式形成，从政府机构中分化出来，实现了一定程度上的政事分开、管办分离，协会的实体化程度取得了突破，协会连接政府与市场的机制初现端倪，为真正实现项目管理的职业化、社会化和产业化创造了体制改革和机制转轨的必要基础，促进了我国竞技体育的发展。但是，“中心+协会”的组织模式还不是真正意义上的制度性的创新与变革，依然停留在原有体制内权力与职能的重新分配，并没有从本质上体现“社会化”方向发展。全国性单项体育协会的组织结构、行为方式等与体育管理部门呈现复杂的交织关系，定位模糊、职能不清，协会俨然成为政府管理社会事务的延伸，协会“虚置”的问题依然没有得到根本解决，与协会应有的独立性、自治性、社会性等组织属性明显背离，与“依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织”的建设目标存在差距。

2.1 全国性单项体育协会的独立性被政府的从属性所替代

按照我国《社会团体登记管理条例》规定，全国性单项体育协会作为一个社会团体是依法进行登记管理，具有法人资格、独立承担民事责任能力的非盈利性社会组织，依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。政府体育行政部门国家体育总局作为业务主管单位对协会行使指导、监督职责。根据国内外学者关于非盈利社会组织的研究，将体育协会纳入体育非盈利体育组织范畴，具有连接政府、市场的“第三部门组织”属性，与政府的关系不是从属关系，而应该看作是与体育行政结构和市场机制平行的关系。而实际上，全国性单项体育协会的独立性往往被政府的从属性所替代。

首先，协会的机构设置和人员配置受制于国家体育行政部门。第一，我国协会实行业务主管单位和登记管理机关“双重管理”体制，单项体育协会成立必须得到国家体育总局的批准，协会的年度检查也必须通过国家体育总局审批，否则不予成立。第二，单项体育协会依托国家体育总局下属的事业单位，项目管理中心行使职能，其常设机构和工作人员与项目管理中心相关部门以及人员兼任，同时，项目管理中心受国家体育总局委托负责对社团进行日常管理。第三，协会领导等有关负责人由政府部门人员担任，按照《全国性体育社会团体管理暂行办法》规定，协会的主席和秘书长一般由总局领导和机关各职能部门以及协会所在项目管理中心的领导担任，协会的副秘书长人选由直接负责协会具体工作的业务处室（部）的领导和总局主管业务部门的处室领导担任。这样的组织结构和人事安排把协会也纳入了行政运行体系之中，国家体育总局可以较为全面地介入协会的内部事务，协会实际上是政府的附属物。

其次，协会的资源主要依赖政府供给。资金的筹集是维持协会运转的重要条件，只有能够独立筹集到组织运行所需的资金，才能够不依附其他任何组织，从而真正地进行有效的自我管理，才能保持社会组织的独立自治性质。我国全国性单项体育协会筹集资金的能力非常弱，渠道也十分有限，一直以来主要依靠财政支持，获得政府拨款。另外，权力取得更是协会履行职能的前提条件。通过对我国全国性单项体育协会发展历程的回顾和分析，我们不难看出，协会是政府通过行政手段建立起来的，主要目的是为了弥补政府管理体育事务的不足，因此，相对于通过法律、协会内部章程获取的权力，协会实施运动项目管理的大部分权力都来自于国家体育总局委托。

2.2 全国性单向性体育协会的自治性被政府权威所替代

全国性单项体育协会享有协会会员赋予的契约性管理权力，实行民主管理，建立内部章程、会员代表大会等民主的组织管理制度，通过民主管理、民主决策手段，决定协会内部的各项重大事务，进行自我管理、自我服务、自我监督以及自我保护。现实中，协会自治性不足，并引发协会管理模糊和混乱，体现在以下三个方面：

首先，在我国单项体育协会的建立和运行过程中，国家体育总局的行政干预无处不在，政府利用行政手段掌握了协会的人、财、物等管理权限。

其次，是协会管理体制的行政化。协会往往按照政府行政机构的组织架构进行设置，形成了以上下级管理关系为主、分工严密的类似官僚制的结构。《全国性体育社会团体管理暂行办法》还对协会主席、副主席等做出了行政职务级别的规定：主席由正司级以上干部担任；副主席由副司以上干部和具有代表性的专家学者担任；秘书长、副秘书长由处级以上干部担任。这就强化了协会行政化的态势。由于效仿政府部门的管理模式，各职能部门的主要领导都用行政级别来加以衡量，人员的待遇也参照行政级别加以确定，这使得协会的内部行政管理呈现出浓厚的行政化特征。

第三，是决策运行行政化。决策运行行政化是协会的日常工作方式趋同于政府机构的工作方式，运用政府机构的行政化管理模式和方法，以行政命令为基本方式开展工作。在我国单项体育协会内部管理中，以行政权威、行政管理代替协会内部的民主规则和民主管理的现象比较普遍，来自协会内部成员实际的参与、监督渠道十分有限，造成协会内部许多民主规则，如领导选举和理事会制度、参与和决策机制、财务监督制度等被“虚置”或走了过场。

2.3 全国性单向性体育协会社会服务功能被政府职能所替代

基于“政府失灵”“市场失灵”理论，政府和市场在提供体育公共产品（或准公共产品）方面存在着较严重的失灵，无法满足我国居民日益增长的对体育产品与服务的需求，是非营利体育组织产生的根源。协会与体育行政部门分工合作，为公众提供体育公共产品与公共服务，承担对体育公共事务的管理，是今后社会治理模式创新转型的一项重要内容。同时，作为专业性的行业组织，全国性单项体育协会还有维护协会成员的合法的、共同利益的职责。现实中，单项体育协会的定位还存在偏差。

单项体育协会是在政府指导下建立起来的，在资金、人事等方面对国家体育行政部门有很强的依赖性，在决策、内部事务等诸多方面受到主管部门影响，更多地代表着政府的选择取向，成为政府行使职能的一种模式，目前“中心+协会”的模式几乎囊括了所有的运动项目的管理职能。同时，社会公益意识薄弱，社会组织力量弱小的现状，长期以来形成的管理模式，以及政府体育部门的资源支持，使得体育协会产生惯性和惰性，不愿意作为独立的市场主体，更愿意做一个准政府的组织，乐于完成政府提出的目标任务，如项目发展的总体规划、发展战略、行业发展的政策、法规的制定以及提供部分有利于行业整体和可持续发展等。在当前政府“金牌至上”的导向之下，协会将资源集中在竞技体育领域，关注项目竞赛成绩，忽视运动项目的整体发展的公益性目标，运动项目的推广和普及比较薄弱。还没有把人民大众对体育文化、健身产品、服务的需求放到应有的高度，大众体育和全民健身活动开展相对滞后。

协会缺乏对体育市场的研究，很少能有效了解社会发展的需求并有效满足这种需求，运动员的培养模式、赛事经营形式等管理手段单一，与市场接轨还面临管理上、机制上的种种障碍，难以满足社会主义市场经济规律的要求。包括足球等在内许多项目的职业化和市场化也举步维艰，今年4月，姚明“领衔”的中国职业篮球俱乐部份有限公司与中国篮协进行对话，希望参与CBA赛事运营，促进CBA联赛改革和发展，也以没有任何结果收场，协会改革亟待进一步深化。

单项体育协会对行业整体经济利益的诉求的代表性不足。首先，单项体育协会在履行政府赋予的体育公共事务管理职责过程中，是以社会公共利益最大化为目标，容易忽视或难以代表会员的利益和愿望。其次，“中心+协会”组织既是项目发展的政策制定者，又是政策执行的主体，还可以运用社团的身份设立下属的公司，参与职业联赛、运动员广告代理等经营活动。在社会及内部成员监督、制约弱化的情况之下，规则的制定难免有自利的倾向，一些协会中出现了压缩其他利益主体的利益空间的现象，带来了自身利益与地方协会利益、俱乐部利益的冲突[3]。同时，在历史渊源、组织机构、人员组成方面，协会与政府职能部门有着先天的紧密联系，习惯依附政府部门并利用其特权形式开展工作，工作比较被动，协调整合项目内部各成员利益的能力不强，为项目的发展争取更好的政策环境、争取政府的公共经费投入等还不主动，当行业利益与国家利益间冲突时，代表行业利益与政府间进行协调、达成利益平衡的功能较弱。

3 新时期深化单项体育协会改革的思考

单项体育协会的发展是我国体育治理体系改革催生的新生事物，改革开放以来，我国单项体育协会进行了实体化改革的探索。当前，我国社会的各个领域都在发生着广泛而深刻的巨变，我国《体育发展十三五规划》提出加快政府职能转变，“逐步完善与经济社会协调发展的体育管理体制和运行机制，基本形成现代体育治理体系”的目标任务，迫切需要体育协会承担更多的公共体育事务管理任务。《体育发展十三五规划》还明确了落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，稳步推进全国性体育社会组织改革试点工作，推动各级各类体育社会组织改革的任务。因此，我国单项体育协会需要进一步深化改革，创新体制机制，解除政府不必要的行政干预，释放管理活力，回归社会组织应有的本质属性和职责使命，发挥其在现代体育治理体系中应有的作用。

3.1 转变政府职能，拓展体育单项协会的发展空间

进一步转变观念，树立新型公共管理理念。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕。适应社会主义市场经济体制改革的需要，改变总局、项目管理中心、地方纵向管理为主的单一治理模式，打破公共行政等同于政府行政的传统模式，改革国家体育总局“大包大揽”体育管理事务，掌控大部分公共资源、包揽绝大多数公共事务的局面，解除对体育公共服务公共产品的垄断，为培育和发展体育协会提供必要的基础条件。

进一步简政放权，深化行政审批制度改革。一方面，减少政府对协会的行政干预，改变政府对社会团体内部事务管得过多的状况，确保协会应有的自治权力。调整协会的双重管理体制，让协会获得合法的生存空间。国家体育行政部门要从直接管理活动中退出来，进行间接管理。减少国家体育总局对协会的人事干预，改革单项体育协会主要管理人员实行国家体育总局派出、批准制度，限制政府领导在体育协会中任职和兼职的情况。取消政府对商业性和群众性社会大众性体育赛事的审批，赋予体育协会在体育社会服务方面更大的自由。另一方面，应给予协会提供更多的支持，为协会的发展让渡空间。通过制定市场规则、加强宏观调控，改变单一的行政拨款的资金支持方式，完善体育服务价格政策、税收优惠政策等保障制度，扩大向协会购买公共服务产品的数量、品种和覆盖面，为体育协会提供更多的发展资源。

3.2 实行政社分离，理顺国家体育总局与单项体育协会的关系

“中心+协会”的运动项目管理模式造成中心与协会的权力边界不清，协会的组织定位模糊。必须改变这种双重身份，将两种权力关系整合到“协会”组织一种身份中。剥离政府赋予协会的体育管理职能，理清协会管理权，包括规章制定、日常事务管理、组织运动竞赛、处罚违规行为与调整内部纠纷（涉及法律的除外）的权力以及监管、表彰与奖励等一系列内部管理权力，归单项体育协会所有。对协会进行全面清产核资，厘清财产归属，协会占用的办公场所、管理的运动场馆等国有资产要对政府的所有权，协会的使用权进行明确界定，并且逐步实行有偿使用，避免国有资产流失。对协会的人员聘用管理，按照“老人老办法，新人新办法”的原则，逐步取消事业单位编制，与国家体育行政部门实现机构、人员、资产分离。

3.3 加强单项体育协会自身建设，提高服务能力

长期以来我国单项体育协会的日常运转主要依赖项目管理中心，协会自身组织建设显得尤为迫切。建立和完善以协会章程为统领的高效、灵活和富有弹性的内部管理制度，完善会员参与的民主决策、民主监督程序。强化社会合作功能，建立与政府、市场、企业等广泛合作关系，敏锐感知人民群众对健身等体育服务产品的需求，挖掘项目资源，降低服务成本，提高服务效率和质量。全面提高体育协会满足社会需求的能力，以真正发挥在我国体育发展中的作用。转移服务重心，从政府转向体育产业、大众健身、体育消费市场，提供指导、咨询、信息等服务，更好地为体育产业发展和社会体育发展提供智力支撑。与此同时，体育协会还必须具有世界眼光，汲取国外体育社会组织的先进管理经验和市场运作模式，与国际接轨。

3.4 完善监督机制，促进单项体育协会健康发展

任何组织都不能脱离监督，协会拥有来自于法律、政府和会员的授权，必要的监督对于全国性单项体育协会组织正确行使权力、履行职能是至关重要的。第一，完善政府监督。对非盈利社会组织的监督始终是政府的一项职能。要对单项体育协会章程的合法性、项目竞技规则的公平性，以及涉及公共利益、社团利益的事务进行监督，利用审计手段对协会资金来源与使用、国有资产保值增值状况进行监督。建立评估机制、退出机制，对体育协会的实行动态监督。第二，加强社会监督。建立信息公开制度，利用网络、媒体，向社会公开单项体育协会财务、活动、管理方面的信息，增强组织活动的公开性和透明性。第三，加强协会内部监督。建立由体育社团成员代表大会监督、具有管理关系的上级社团对其成员社团的监督与社团内部调解、仲裁机构监督构成内部监督体系。体育社团成员代表大会应当对所有的社团事务进行监督，及时纠正错误并对其他监督方式所反馈的意见、决定予以贯彻执行，对于违反社团规定情况进行处罚；具有管理关系的上级社团对其成员社团的监督，指的是来自于中国体育总会、中国奥林匹；内部调解、仲裁组织监督，是内部调解、仲裁组织通过纠纷的复查与解决来实现的。

3.5 完善法律法规体系，确保单项体育协会法律地位

改革开放以来，相对于我国行业协会的快速发展，对行业协会的立法相对滞后，一是管理单项体育协会的法律规定少，多为部门规章的形式，缺乏权威性；二是存在法律空白，缺少专门的单项体育协会的基本法律，尚未对单项体育协会的法律地位、职能、权力、义务等进行法律界定；三是有的规定简单缺乏操作性，存在内容陈旧，甚至是不合理的问题。这些问题的结果是导致协会管理无法可依，产生管理混乱。因此，要重视对单项体育协会的立法工作，逐步制定和形成系统配套的法律法规体系。尽快制定单项体育协会管理的专项法律法规，建立协会组织管理、财务管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规，用法律形式对单项体育协会的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利和义务等予以明确，切实为单项体育协会发展提供法律保障和依据。修订现有管理规定，取消和调整对协会人事安排等协会管理不必要的行政化干预的规定。

4 小结

我国单项体育协会自建立以来一直在改革中发展。当前，我国推进经济转型，政府管理体制改革，加快发展体育产业促进体育消费，为单项体育协会的改革增添了新的动力。中国足协与国家体育总局“脱钩”、 撤销“中国足球运动管理中心”，标志着单项体育协会的改革和探索迈出了实质性的一步，必将带动各单项体育协会进一步协调与政府、体育市场的关系，增强自身服务功能，在体育事业多元化治理模式中发挥应有作用，推动形成现代体育治理体系。

参考文献：

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