国际奥委会政治自治问题研究

摘要：《奥林匹克2020议程》第28条提议“支持自治”突出展示了国际奥委会百年发展的政治成就，具有极大的宣示性意义。奥运会在商业领域取得了巨大成功，无形中提升了国际奥委会与政治实体平等对话的议价能力。国际奥委会政治自治的本质诉求是一种组织自治权的扩张过程，从经济自治向政治自治的过渡，充分体现了权力演进的历史规律。为强化自治与善治之间的某种必然联系，强调国际奥委会的政治权利与合法性，争取国际奥委会的政治平等和独立地位，国际奥委会以政策游说者的身份开展了一系列的解释性工作。国际奥委会在参与性、透明度、责任感等善治改革方面存在突出的问题，致使国际奥委会的政治自治行动陷入信任危机。

关键词：奥林匹克运动；国际奥委会；政治自治；善治

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）04-0001-08

Abstract：Supporting for autonomy proposed in article 28th of Olympic Agenda 2020 is of great significance for declaration， which highlights the political accomplishments that the International Olympic Committee has achieved in the past century.Since the Olympic Games have achieved great success in business， it's bound to tremendously promote the committees bargaining power to conduct an equal dialogue with political entities.In essence， the demanding for the political autonomy of the International Olympic Committee actually expresses an expanding process of the organizational autonomy， a transition from economic autonomy to political autonomy， which gives full expression to the historical law of the evolution of power.To enhance a necessary connection between autonomy and good governance， emphasizing its political rights and legality， the International Olympic Committee has carried out a series of interpretive work like a policy canvasser to strive for its political equality and independent status.However， there are some prominent problems in its good governance reform such as property of participation， transparency， sense of responsibility and so on， which inevitably results in trust crisis for its autonomy.

Key words： Olympic Games； international sports organization； International Olympic Committee； political autonomy； good governance； Olympic Agenda 2020； power

2014年12月8日，国际奥委会第127次全会一致通过了《奥林匹克2020议程》，40条提议为奥林匹克运动改革发展指明了目标方向。第28条提议“支持自治”（Support autonomy）作为国际奥委会自治诉求与奋力抗争的政治遗产，对于国际奥委会走出“盐湖城丑闻”的历史阴霾，重建组织形象，挽救信任危机，展示国际奥委会百年发展的政治成就，具有极大的宣示性意义。从《奥林匹克2020议程》第28条提议的核心内容来看，“支持自治”主要指向政治自治（Political Autonomy）的范畴，也就是国际奥委会在政治身份与平等方面的组织自主性问题。《奥林匹克2020议程》建议版（即“Recommendations”版本）指出，“国际奥委会创建一个范本，旨在加强一国当局与体育组织之间的合作[1]”。进一步指向奥林匹克政治自治在全球与国家两个层面上可能产生的体育治理影响。国际奥委会政治自治对于新世纪奥林匹克运动的可持续发展真的如此重要吗？为世界体育发展可能带来哪些影响？哪些批判性观点是被业界排斥与遮蔽的，政治自治的动机何在？对这些疑问的深究与批判性思考，有助于理解国际奥委会改革的新动向和世界体育的发展趋势，为中国体育行业自治和体育社会组织改革提供一些有益参考。

1 国际奥委会的政治自治历程

《奥林匹克2020议程》第28条提议“支持自治”使用了“autonomy”这一概念，“autonomy”一般译为“自治”或“自主性”。“自治”概念的内涵比较广阔，自治蕴含了某种程度上的“独立性”和“自给自足”的生存状态，“独立”是指不受他人的影响或控制，自己思考或行事，“自给自足”是指能够满足个人的自我需求而不需要外部援助，对于自己的资源或权利具有极度自信。自治隐含了这样一种意识形态上的标准，国家为那些被视为独立和自给自足的个人建立不干涉的标准，并赋予这些个人不受干扰的权利[2]。自治不仅可以指向国家治下的个人，也可以是一个家庭、一个组织或一个社会实体，国际奥委会是一个国际非政府组织，属于组织自治的范畴，组织具有的“独立性”和“自给自足”状态主要针对私营力量和政治权利而言。2013年“Play the Game”公益体育组织（隶属丹麦体育研究所）发布的国际体育组织善治行动（AGGIS）项目工作报告，在“体育组织、自治与善治”专题中将“自治”分为政治自治、法律自治、财政自治、功能自治、监督自治、协商自治等若干方面。国际体育组织的政治自治主要指向体育组织与体育发展环境之间的关系，从历史认识的角度来说侧重于社会政治环境，也可以认为是一种政治平等的权利。

英国体育的早期发展受到约翰·洛克自由主义学说和政治思想的影响，洛克认为自治组织有权创建自己的规章制度，由此形成了英国不怎么监管和干预组织自治的传统。崇尚自由主义的顾拜旦一直秉持政治与体育分离的原则，事实上奥林匹克运动注重个人取得的进步，强调更多地关注运动员，而不是关注运动员所代表的国家。1949年，“自治”概念首次出现在《奥林匹克宪章》中，国家奥委会如果不受国家当局的任何干涉，就可获得国际奥委会的承认[3]。国际体育组织普遍寻求独立于外部发展环境的自治权利和条件，旨在摆脱社会政治环境的控制和干预，这种从体育行业内部生发的政治自治诉求与行动，作为与外部力量抗争的有效手段，获得了事实上的行业自治地位和全球影响力。

我国奥林匹克运动研究专家任海教授指出，“国际奥委会自1894年成立以来，长期处于私人俱乐部的组织状态。1981年以前，国际奥委会并未得到瑞士法律或其他国家法律的承认而拥有正式的法律地位，国际奥委会所拥有并行使的相当大的合法性、权威性和影响力，是事实上而不是法律上的，这种状况存在了近一个世纪[4]”。不同的国家政治制度决定了不同的体育政策结构，决定了体育行业自治的程度。在大多数欧洲国家，国家奥委会具有政治独立性，而在非洲、亚洲和拉丁美洲的一些国家，国家奥委会只是体育职能部门的附属机构。随着奥运会电视转播时代的到来，奥运会的全球影响力日趋扩大，全球影响力为后续建立奥林匹克商业帝国创造了基础性条件，1984年洛杉矶奥运会全面转向商业化运作，标志着奥林匹克经济体的崛起，由此产生的经济独立性与辐射效应又成为国际奥委会进一步寻求政治认同的砝码。建立在强悍的经济独立性基础之上，国际奥委会在寻求政治自治的道路上表现出强硬的姿态，展开了一系列争取政治自治权的组织行动。

2009年国际奥委会发布了《2005-2008最终报告》，耐人寻味地提出自治问题，设立专题“维护奥林匹克运动的自主权”，强调奥林匹克自主性的重要性。2009年第13届奥林匹克代表大会在丹麦哥本哈根召开，大会通过针对奥林匹克运动发展的建议书，建议书中13处提及“自治”，大会将“奥林匹克运动的结构”设定为五大主题之一，其第一子标题就是“奥林匹克运动的自治”，在大会提出的66项建议中，多处与自治有关[4]。直到国际奥委会第127次全会通过《奥林匹克2020议程》，标志着国际奥委会政治自治取得重要的阶段性成果，但是国际奥委会寻求政治自治的道路远未结束。《奥林匹克2020议程》第28条提议“支持自治”的政治隐喻，充分体现在国际奥委会政治身份的定位与确认方面。从实践指向方面来说，旨在展示国际奥委会新世纪两次重大改革的政治成果，一次是“盐湖城丑闻”事件后的“奥林匹克2000年”跨世纪改革，一次是新上任的国际奥委会主席托马斯·巴赫主导推进的《奥林匹克2020议程》新世纪改革。与国际奥委会力推“支持自治”这一“宣示性条款”仅相隔半年时间，2015年5月27日全线爆发“国际足联腐败窝案”。国际足联毫无疑问是一种高度自治的组织形态，从阿维兰热到布拉特治下的国际足联，逾半个世纪有关国际足联腐败丑闻从未消停。伴随国际足联腐败丑闻的持续发酵，作为世界体育发展的领导者——国际奥委会面临极大的压力，也让国际奥委会极力宣示的“政治成果”失去了光泽，让国际奥委会政治自主性丧失了当代神话的功能和效果。

2 国际奥委会政治自治的本质诉求

国际奥委会作为体育行业公认的首席领导者，其改革议程牵涉利益重大，具有极强的引领示范效应。《奥林匹克2020议程》作为迈向未来的奥林匹克改革的纲领性文件，对促进奥林匹克运动可持续发展乃至维护整个体育行业的良好生态具有不可估量的正向价值。《奥林匹克2020议程》是一个详尽的改革路线图计划，由理念与行动交织在一起的整体解决方案和行动指南，也是为会员组织以及广泛的利益相关者提供参照的改革范本和行业标准。《奥林匹克2020议程》关于组织自治权的改革提议，不仅为国际奥委会扩大自治权范畴指明了努力的方向，也为整个体育行业组织扩大自治权范畴确立了框架式标准。《奥林匹克2020议程》第11工作组“善治与自治”议程包括3条提议，分别为第27条提议“遵守善治基本通则”、第28条提议“支持自治”、第29条提议“扩大透明度”，其中第28条提议与组织自治权直接相关，提议内容指出[1]，国际奥委会创建一个范本，旨在加强一国当局与体育组织之间的合作。从《奥林匹克2020议程》第28条提议的政策文本可以看出，国家当局与体育组织之间不是行政法意义上的上下级管理关系，无论从经济援助方面还是政治身份方面，也不是依附发展关系，而是各自独立、相互掣肘和互利合作的关系。第28条提议的文本表述中使用了“合作”（Cooperation）这一概念，“合作”概念或多或少地隐含了不同权力（或组织权威）主体之间拥有“政治平等”这一预设条件，试图从“2014年纽约召开的联合国大会做出承认国际奥委会体育自治权的决议”中获得政治合法性。国际奥委会试图将其政治自治权扩大解释范畴，由国际层面扩大到民族国家内部，尽其所能创造更有利的政策环境，赋予其会员组织尤其是国家体育组织（国家各单项体育协会或联合会）以民族国家内部的自治权，显然这一行为毫无政治合法性可言，旨在为国际奥委会及会员组织在民族国家内部行使自治权提供更多的便利条件，最终迫使民族国家内部实行西方统一范本的民主制度改革。

国际奥委会政治自治的本质诉求是一种组织自治权的扩张过程，也可以认为是国际奥委会经济独立性在政治自由领域的价值延伸，从经济自治向政治自治的过渡，充分体现了权力演进的历史规律，“从人的本性来看，手上握有权力的人，一旦可能，就会扩张其权力。无论那些拥有权力的精英是多么明智与值得信赖，一旦他们掌握了权力，经过几年或几十年，就可能会滥用权力[5]”。国际奥委会政治自治无疑是建立在经济独立性的基础上，尤其是进入新世纪以来，作为世界首要赛事的奥运会在商业领域取得了巨大成功，无形中提升了国际奥委会与政治实体平等对话的议价能力。现代政治平等研究大都强调，民主的主要问题源自于经济不平等，在巨大的经济不平等面前要保持政治平等应该是不可能的[6]。

国际奥委会“善治与自治”工作组的解释性论述同时隐含了寻求政治自治的本质诉求[1]，自治权本身并不是目标，它是奥林匹克运动发展体育、传播体育独特价值的一个必要因素，体育是人类唯一有着真正的全球伦理、公平竞争、尊重和友谊的普遍法则的领域。体育需要根据普遍法则规范自身责任范围内具体事务的自由。政治应该尊重体育的自治权，因为正是基于这种自由，体育规则才在全世界得到认可，才在世界各地有体育运动的地方保持一致。联合国决议认可体育是一种促进教育、健康、发展与和平的方式，并着重强调了国际奥委会和奥林匹克运动在达成这些目标中所起的作用。值得注意的是，决议承认“重大国际体育赛事应遵循和平、相互理解、友谊和宽容的精神，且不允许出现任何歧视，另外应该尊重体育赛事缓解矛盾的本质”。从实际结果来看，国际奥委会在扩大自治权道路上，由经济独立转向政治自治迈出了坚实一步。这是体育的内在价值以及“体育具有改变世界的力量”的胜利，国际非政府组织寻求自治的野心不过尔尔，国际体育组织要做全球政治经济领域的“例外主义”，也就是政治平等、商业帝国与非营利性组织身份三者合一的“独立王国”，组织可以做任何事却不受约束与控制。

国际奥委会政治自治的本质诉求在于“政治平等”，指在决定政策结果方面的政治权力的平等。根据帕特里奇的定义，“影响”是指个人A对个人B发生作用，但B的意志不服从于A的意志。也就是说，A对B在决定一项事情上具有影响力，但B对这件事情具有最终的决定权。处于影响决策的地位，与处于（或者有权力）可以决定结果或做出决定的地位是不一样的。也就是说，个人A没有决定政策结果的平等权力，只能影响决策[7]。国际奥委会政治自治最终是要实现“平等地享有决定政策结果的权力的过程。”如果置换为2015年5月“国际足联腐败窝案”这一实践案例，这种“政治平等”实质上是一种组织内部处置权的政治授权，从政策结果可能产生的影响来看，是一种外部司法监督的“退出”默许与事实“豁免”。来自美国科罗拉多大学科技政策研究中心的Roger Pielke Jr博士提出了国际体育组织自治的监管意见，“国际足联一次次地向我们证明，它根本没有层级责任、督导责任、同行责任和公共声誉责任，而且财政责任也处于最低限度。要从国际足联内部进行改革，或者借助政府、公众、媒体或监督组织的压力，迫使国际足联全面深化改革，都不可能产生较大的改变。国际足联本身并不处于监管贪腐的最有效的管辖之下，这种公共责任必然只能由国家政府或政府间国际组织（如欧盟、欧洲委员会等）间接实施，可以将国际足联或其会员协会纳入政府及其合作机构的监督范围，也可以考虑对国际足联的市场营销合作伙伴实施或强制实施相关国家法律[8]”。“国际足联腐败窝案”亦是国际体育组织外部监管力量长期处于缺位状态的最佳注脚[9]，在国际体育组织内部普遍缺乏责任、善治、监督和内部控制机制的情况下，这种极力争取组织的政治平等和司法豁免的行为，更多的是建构组织非正义行动的“挡箭牌”，而不是促进组织在公共责任和全球正义领域做得更好。

3 置于奥林匹克善治改革背景下的延伸讨论

《奥林匹克2020议程》“善治与自治”工作组论述指出[1]，对于体育发展来说，与政府的友好关系、合作和公开对话非常重要。政府当局及技术、财政资源对体育的支持千差万别，具体情况应考虑各国政治决策和发展水平而定。因为政府通常在体育发展中扮演十分重要的角色，所以要想在体育发展中得到支持，体育组织必须与政府当局搞好关系。而要发展健康有效的关系，体育组织与政府当局之间的协作应该处于平衡的状态，建立在合作伙伴的基础上，而非从属关系的基础上，尊重这些组织的自治权和各自的权利与特权。恰恰是这种平衡，如果得到尊重的话，将会在最大程度上促进体育和奥林匹克主义在每个国家的协调与互补性发展。在与政府的这种合作伙伴关系中，体育必须保持政治上的中立，但并不意味着体育要完全脱离政治。只要国家法律不仅仅针对体育和体育组织，而且目的不在于干涉体育组织的内部运作或取缔体育组织所采取的内部规章，体育就必须在其决策中考虑政治因素。这一论述观点很有说服力，事实上百年来国际体育组织一直以此为纲，到处游说争取组织的自治权，问题到此应该结束，疑虑就此应当消除。然而，学术诘问不会满足于此，挖掘现象背后的深层真相是一项充满刺激的理论探索工作。

“拙劣”治理常被看作是引起社会不公、发展失策和公司丑闻的根本性原因，而善治可以增加政府、企业和非政府组织决策的责任性、可靠性和可预测性，因而善治的重要性越来越为人所重视。联合国开发计划署于1997年提出了善治的8条原则，分别为参与原则、回应原则、平等原则、责任制原则、透明度原则、监督原则、可持续性原则、个体权力原则，惟有回应原则涉及到自治权问题[10]。在一般善治实践中，行业自治与实现善治之间不存在必然关系，国际足联同样享有高度自治，仅在名义上宣扬善治理念和组织治理改革行动计划，诸如为应对组织治理危机和反腐指控压力，推出的“2011-2013年治理改革计划”（FIFA Governance Reform Process of 2011-2013），治理改革方案最终在布拉特治下的国际足联“敷衍了事”的做派下搁浅，事实上远远未能达到善治应有的效果。为强化自治与善治之间的某种必然联系，强调国际奥委会领导世界体育发展的政治权利与合法性，争取国际奥委会的政治平等和独立地位，国际奥委会以政策游说者的身份开展了一系列的理论探索与解释性工作。

《奥林匹克2020议程》背景版（即“Context and background”版本）给出的解释性观点指出：“善治与自治权息息相关，它们是一枚硬币的两面。从属于奥林匹克运动的组织可以通过奥林匹克宪章（奥林匹克基本理念之五）主张自己的自治权，自治权本身并不是一种目标，也不应如此，它需要努力争取。我们所期待的能够尊重我们的自治权的政治伙伴，也可以期待我们以负责任的方式行使这种自治权并遵守善治基本通则。我们开展体育运动和会员组织能够确保自治权合理使用的关键，在于对善治标准的恰当运用。国际奥委会已经制定了《奥林匹克和体育运动善治基本通则》并加以实践运用，利益相关者也采用了这一善治基本通则。如果奥林匹克运动的每一个参与者都能够诚信负责地执行善治基本通则，我们的体育组织将可以实现高效运作，并得到必要的合法性和信誉，而合法性和信誉最终必然是赢得合作伙伴的信任和避免外界诱惑的不二之选。[1]”国际奥委会“先入为主”的定义自身为一个拥有政治主体的身份，并以“合作”的姿态寻求政治互信与认同，对政治自治合法性的辩护立场主要来自善治标准可能发挥的积极作用。而事实上，国际奥委会在名义上渲染的《奥林匹克和体育运动善治基本通则》侧重于理念层面，在善治实践中的可操作性不强，对全球治理趋势缺乏有力的政策回应，2009年推出的第一版至今未能更新完善，在组织的私营性属性、法人治理结构、现金流控制、内部监督机制等方面还存在突出的问题。

这里举例说明，第三部门的经济规模不断增长，对政治与社会的影响不断增大，这种由政府、市场、社会、公民等多元主体构成的跨界混合状态，形成了第三部门内外部因素、公私因素并存的复杂局面，带来了诸多不确定性和新的挑战，改变了监管部门对第三部门的政策立场[11]。发展至今的非政府体育组织普遍具有经济生产属性，在非政府体育组织的商业行为控制问题上，《澳大利亚体委体育治理原则》充分考虑体育商业化特征，对非政府体育组织与职业体育发展之间的治理关系予以界定、控制与规范，涉及到第三部门商业经营的部分，明确要求采用公司治理模式，建立董事会治理制度，在国家法律制度框架下实行内部治理与控制机制。《澳大利亚体委体育治理原则》原则1“董事会组成、作用与权力”第1.2款指出[12]，国内体育组织可注册为一家企业，受企业法的制约。澳大利亚体育委员会鼓励国内体育组织成立注册公司，注册会给组织增加额外的管理要求。在企业法控制下的立法更加全面，给组织运作提供了强有力的结构化平台，明确了协会组织法（Association Incorporation Act）未曾涉及的领域，特别是在内部管理和企业治理的语境下。不论组织成立并遵守的法案（企业或协会）如何，倘若一个全国体育组织在某个州从事所遵守的法案规定之外的商业活动，就需要根据企业法进行注册，成为一个注册的澳大利亚实体。

善治基本通则第3章第2条规定：善治意味着恰当的财务监管。第4章第4条规定：所有组织的年度财政报表要经由独立、合格的审计员审计；强烈鼓励所有的体育组织在可能的情况下采用国际公认标准，要求国际组织运用国际标准[13]。《奥林匹克2020议程》第29条提议“扩大透明度”指出[1]，国际奥委会要依据国际财务报告准则（IFRS）来准备和审计财务报表，尽管法律并未要求其遵从这些更高的标准。从中可以看出，国际奥委会主动承担更严格的财政责任，并未界定体育组织的市场行为边界。通俗一点来说，国际奥委会打着第三部门的旗号，既可从政，又可经商，主体身份不明，相应责任不清。体育组织普遍具有商业经营的发生事实，一些具有广泛群众基础的单项体育组织甚至赚得盆满钵满，国际奥委会、国际足联这些具有强势话语权的国际非政府组织，独揽体育市场开发经营大权，与之“责任权利”完全不对等的是，一直实施宽松的商业政策，甚至有意避免国际商法、各国商法的监督审查。因为所有的商业法都适用于体育商业层面，通常来讲，遵守协会组织法要比遵守公司法容易[14]。从善治基本通则第7章第1条“合作、协调与磋商”、第2条“互补使命”、第3条“维护体育自治”所能反映的组织立场来看，诸如“体育组织应同政府一起协调自己的行动；合作、协调和磋商是体育组织维护自治的最佳途径；应保障政府、奥林匹克运动和体育组织间的恰当平衡”等政策内容，完全将体育组织视为一个实体概念，与政府、利益相关者具有平等地位，并未界定体育组织的市场边界，也未提及如何规范体育组织的市场行为。

这就是日趋显现的代议制民主和精英主义的弊端，一个主体性异化的历史性过程，国际体育组织传承的正是西方代议制和精英自治的民主传统。政治学者罗斯指出，“我们所谓的‘代议制民主，由自由选举、自由政党、自由出版物，还有自由市场组成，实际上是一种寡头政治形式，由一小部分人顶着公共事务管理员或受托人头衔的代表形式，代表一种有活力的寡头政治的胜利，一种以巨大财富为中心与对财富崇拜的世界政府，然而他们却有能力通过选举建立共识的合法性，通过限制选项的范围，有效保护中上层阶级的权势[15]”。这一批评不乏警示意义。奥林匹克运动的所有成员对善治基本通则的自我解释与执行的空间非常大，这些条款如果遭到会员组织或利益相关者的“歪曲”解释和“拙劣”执行，很可能连最低的善治标准都达不到。

政策设计与执行是“一体两面”的关系，再好的政策设计，失去有效执行也只是“空中楼阁”，中国如此，世界亦然。国际足联“2011-2013年治理改革计划”对协会章程的修订、道德委员会调整改革、透明度和合规性、执委会工作评估等方面提出一揽子改革建议，研究制定具体的改革方案，最终陷入执行不力或选择性执行的境地。直到2015年5月“国际足联腐败窝案”，彻底撕裂了国际足联精心炮制的改革假象。与之如出一辙，国际奥委会改革政策执行过程同样面临扩大解释乃至失效的风险。《奥林匹克2020议程》第30条提议明确指出，“加强国际奥委会道德委员会的独立性，国际奥委会道德委员会的主席和成员必须由国际奥委会全会选举而来[1]”。这是一种大尺度、革命性的改革设计。诚然，现实中能够执行并实现到何种程度则是另一回事。相比较而言，国际足联道德委员会主席和成员由执委会选举而来，实质上是由主席布拉特指派产生，这样的选举程序设计很难有公正性和公信力，由此成立的道德委员会很难具有实质上的独立性。政治学者梅斯奎塔的观点认为[16]，不管是国家、公司还是国际组织，政治格局不能简单地以“民主”和“独裁”来划分，而必须用名义选民、实际选民、制胜联盟人数多少来描述。通过建设更好的体育场馆、造福整个奥林匹克运动——运动员、官员以及观众来收买支持，要比花1 000万美元给少数人的好处费贵得多，国际奥委会丑闻的核心在于制度设计，当只要58票就能确保胜利，以及国际奥委会主席可以挑选委员，政治和控制就将永远和腐败贿赂行为共生。很显然，国际足联24人执委会具有决定世界杯赛举办地归属、反腐审查等一系列足球重大决策的权限，导致执委会的权力高度集中，组织缺乏透明度（尤其在金融交易中），完全丧失了内部监督与控制功能，执委会成员沦为权力掮客频繁往来各方进行利益交换活动[17]。值得注意的是，2016年国际足联特别大会表决通过了新一轮治理改革方案，提出道德委员会所有成员的选任必须实现更广泛的民主化，由执委会表决提升至代表大会表决，并规定半数以上成员必须具备与国际足联内部利益不相冲突的独立性身份。

这里有必要考虑由国际体育组织和国家体育组织的定位异同带来的功能变化问题，欧盟《体育善治基本原则》的成员国结合各自国情特点，在国家内部制定实施了一些体育善治标准或评估控制，呈现出“多元化中的统一性”的结构特征，无论是官僚配置型、企业配置型、传教士配置型、社会配置型哪种体育组织的结构形式和治理方式，都在治理理念下实现欧盟体育的一体化进程[18]。站在国家利益的立场，欧盟成员国内部推行更高标准的善治机制具有政策实施的驱动力，国家体育组织主要是对本国公众和利益相关者负责，组织内部监督机制的独立性和执行问题获得有力保障，在整个国家建制层面上也存在对政府力量制衡的考虑。国际体育组织更多的要承担全球领导者的责任，对于体育全球化和体育行业的可持续发展具有重大意义，媒介舆论这一“软权力”很难发挥实质性的监督效果，外部监督力量的缺失，导致国际体育组织承担全球发展这一公共责任的弱化状态，组织内部按照权力斗争格局表现出更多的个人利益取向，违背了国际体育组织的参与性、公共性、透明度、责任感和公平正义法则。

此外，《奥林匹克2020议程》第29条提议“扩大透明度”内容指出，“国际奥委会要制作一个年度活动和财政报告，包括对国际奥委会成员的津贴政策；根据国际奥委会道德委员会的提议，使津贴政策成为正式政策；参加执委会会议的执委可一次性获得2 000美元补助；可报销因公出差的交通及差旅费……[1]”，体现了“透明度”这一善治的主要特征。津贴政策改革意见具有宣示性意义，与第3条提议“降低申办费用”中的“申办报告只能以电子版发布”建议如出一辙，类似法律条文中的宣示性条款，貌似国际奥委会为彰显正确社会价值观的“形象工程”。第29条提议要求制作年度活动和财政报告，报告细化到何种程度暂且不论，这是国际体育组织践行透明度原则的最低标准。其中津贴政策改革意见的细化程度距离严格标准还有较大的改进空间，相比较而言，我国制定颁布的相关规定倒是更趋于细化和标准化，例如，2012年12月颁布的《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》（称为“八项规定”），2015年10月颁布的《财政部关于调整中央和国家机关差旅住宿费标准等有关问题的通知》等。

4 可疑的自治：一个小结

奥林匹克善治改革议程具有一定的政策水准和改革预期。这里不能将奥林匹克善治改革局限于《奥林匹克2020议程》“善治与自治”议程，如果我们使用宽泛的“善治”定义，甚至整个《奥林匹克2020议程》，都可视为善治改革发展的一部分。例如善治定义中的参与性原则，《奥林匹克2020议程》第6条提议“与其他体育赛事组织者密切合作”、第8条提议“与职业联盟缔造关系”、第13条提议“最大化与奥林匹克运动利益相关者的协同效应”、第23条提议“与社区合作”、第39条提议“开展社会对话和奥林匹克运动内部对话”等，有力诠释了参与性原则的精神。然而，以善治改革引领下的奥林匹克运动内部控制机制尚未解决一系列体制机制问题，让奥林匹克政治自治变得可疑。这其中最大的疑问，就是国际体育组织的自治与善治改革的关系。

国际奥委会的内部控制机制尚有很大的改革提升空间，组织内部治理与利益相关者关系尚有很多值得理顺理清的地方，在参与性、透明度、责任感等深化善治改革方面还存在突出的问题。在内部控制机制尚不稳定、各方力量推进实施主体比较模糊、改革预期尚不明朗的条件下，国际奥委会重申政治独立诉求，迫切索取政治自治权，这一价值立场和战略布局让人生疑。“打铁还需自身硬”，国际奥委会如果能够建立健全并执行更严格标准的善治体系与控制机制，赢得体育行业乃至国际社会最广泛深入的权威性认同，权威效应自然会衍生出政治权力，政治自治权就不成为问题。反之，类似于国际足联这么糟糕的内部治理状况，不论怎样变通谋术、歇斯底里地争取政治自治权也是枉然。这是一个建立在国际政治对话框架上的政治互信过程。

遗憾的是，《奥林匹克2020议程》并未获得更苛刻的学理批判，一些有关《奥林匹克2020议程》的解释性研究旨在展示与解读国际奥委会的改革成果[19-20]，让“可疑的自治”这一批判性议题陷入沉寂。学者应强化问题意识、公共立场、批判性反思与建设性意见，与组织管理者、政客、商人、媒体、公众的见解区隔开来，这就是学者应当扮演的公知角色和必须承担的时代责任。

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