放松管制视角下的杭州市客运出租车行业改革

严文杰

摘 要：随着杭州市经济及社会发展和专车，快车，顺风车等打车模式的推出，使得原本就矛盾重重的出租车行业进一步陷入窘境，本文将通过分析杭州市客运出租车目前所面临的问题，在此基础上，对杭州市客运出租车的改革提出相关的对策建议。

关键词：交通；出租车；专车；改革

最近几年来，随着杭州市经济社会的不断发展，城市建设的不短深化，杭城的公共交通也变得越来越便捷，但同时也涌现出一些问题，比如杭州的道路拥堵问题却越来越变得棘手。而对于杭州市客运出租车所面临的问题也越来越多，矛盾重重。乘客抱怨打车难、服务差，出租车司机抱怨收入低、工作辛苦，而出租车公司抱怨经营困难。而随着优步，滴滴，快的等网络打车软件的兴起与迅猛发展，专车，快车，顺风车等打车模式的推出，使得原本就矛盾重重的出租车行业进一步陷入“困难之境”，全国一些地市甚至发生一些不稳定事件。客运出租车行业的运营情况在某种程度上可以反映一个城市的精神风貌，通过了解客运出租车的运营制度，找出市场存在的弊病，从而提出相应的改进措施，规范、推动行业健康发展。

一、 杭州市客运出租车行业现状与现行政策

截止到2015年1月，杭州市区（不包括余杭区、萧山区和杭州经济技术开发区，下同）共有9973辆客运出租车，分别由76家出租车企业（8942辆）和959家个体户（1031辆）经营。在76家出租车企业中，有国有企业12家，车辆规模200辆以上的企业15家。在岗出租汽车驾驶员约22220人，其中，杭州户籍的驾驶员约占20%，本省户籍约占20%，外省户籍（主要为河南、江西、安徽、黑龙江等地）驾驶员有13000人左右，约占60%，出租汽车驾驶员月平均收入约6000元（含全部燃油补贴），截止到2015年1月，杭州市出租车单车日平均行驶里程约380公里，日载客次数40次，实载率约70%，日营业收入1000元左右。全市的平均客运量有60多万人次，年客运量约2.16亿人次，占杭州全市公交分担率的约17%。

目前，杭州市客运出租车行业的管理政策法规体系主要以《杭州市客运出租汽车管理条例》（2006年修订）和《杭州市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》（市长令2009年修订）为依据，配套的政策有《出租车驾驶员从业资格管理规定》、《客运出租汽车服务质量信誉考核办法》等文件，从车辆、经营权、从业人员和服务质量等方面对行业进行数量管制、价格管制、准入管制和服务质量管控。

根据2011年10月20日起开始执行的《关于杭州市区客运出租汽车运价调整的通知》（杭价费〔2011〕214号）的规定，杭州市主城区客运出租汽车运价情况如下（配套实行油运价格联动机制和燃油财政补贴联动机制）：

根据杭州市物价局的相关批复，杭州市区域性客运出租车的运价情况如下：

二、杭州市内客运出租车行业存在的问题与面临的挑战

随着经济社会发展和信息技术进步，杭州市客运出租车行业的建设与发展面临新问题与新挑战。

（一）权属关系不清

经营模式复杂多样。经营权是客运出租车管理的核心问题。政府通过发放客运出租车牌照的方式来管控经营权，从而控制市场上客运出租车的数量，以此来规范行业。但是因此而形成的垄断却扭曲了价格，导致客运出租车公司获得高额利润，而出租车司机和消费者的利益受到了侵害。杭州市出租车经营权经历了行政审批、公开竞拍、服务质量招标等发展过程。目前，经营权全部实行有偿、有期限使用，期满收回。由于经营权配置方式的不同，历史地形成一些具体矛盾和问题。1995年以前，经营者通过行政审批方式获得无期限经营权（共3682辆），2001年市政府出台政策，每车收取3万元有偿使用金并同意确定其经营期限为10年。1995年至2010年投放的经营权实行市场化拍卖和限价竞拍，规定的期限分别是10年、15年。有偿使用金标准最高达到38.7万元。2011年开始，投放经营权实行服务质量招投标，规定使用期限为5年，有偿使用金标准为每年0.5万元。市区出租汽车经营权限长短不同，有偿使用金标准不一致，“份子钱”也随即高低不一，杭州市出租车行业目前的经营模式主要有承包、挂靠、卖断、半卖断经营等，造成单车经营成本负担不同。

（二）出租车数量严控，不顾市场需求增长

目前杭州市的出租车存在总量偏少，这正是市民抱怨打车难的主要原因之一。2006年，我国在评比文明城市的时候，规定风景旅游城市标准每万人应拥有客运出租车50辆。而截至2015年1月，杭州出租车总量为9973辆，按照杭州常驻人口889.2万人计算，每万人拥有11辆，还不足国家对旅游城市规定标准的1/4。而从另外一个角度来看，尽管杭州这几年的城区面积在不断扩张，到2015年已经达到4899平方公里，但出租车总量还是维持在一万辆左右。

（三）定价全靠政府调整，过于僵硬

客运出租车目前的运价制定过于僵硬，无法体现真正的市场供求关系和司机的风险，如在一些特殊情况下价格的灵活变动正是市场经济的一种体现。而另一方面，客运出租车公司掌握着紧俏的出租车牌照，坐拥垄断租金。因为少有新的竞争者，这些公司不需要考虑改善服务、提高运营效率等，而管制所导致的最直接的结果就是“黑车”的出现。杭州市出租车行业存在着企业经营“多、小、散、弱”，出租车公司管理成本长期一笔乱账。

（四）出租车驾驶员劳动强度大，劳动报酬低

在出租车发展的早期，车辆少，从事这一行业的人也少，因此司机可以得到高于社会平均报酬的收入，这部分超额收益属于管制租金的一部分。但是，由于从事这一行业门槛低、技术要求不高，决定了出租车司机跟出租车公司在谈判过程中处于劣势地位。从而导致出租车司机的收入没有明显的增长。

（五）出租车是城市形象展示的窗口

杭州市作为著名的旅游城市，但其出租车打车难、拒载、服务态度差等问题却广受诟病。虽然出租车在城市公共交通出行中的分担并不重，但是其行驶里程和活动的覆盖面却丝毫不亚于大中容量公共交通的总和，而且服务对象中，外来人员和国际客商占了相当的比重。所以，出租车的服务水平和驾驶员的道德水准直接体现一个城市的精神文明状况。

客运出租车的存在与发展是服务大众，提高通行效率，满足消费者个性化的出行需求，而不是确保某些投资者获得某种程度的超额投资回报。以上问题的存在，让市民打车难，让的士司机辛苦却赚不到钱，只让垄断经营的人发了财。如此畸形的市场管控，怎能一再维持下去？

随着移动互联网时代的到来，各行各业都迎来了颠覆性的改变，各行业、各领域通过应用互联网技术与传统行业进行融合，在创造新的业态的同时，加快了整个行业的发展和社会的进步，但同时也对传统行业带来了冲击与挑战。随着优步、快的、滴滴等各大网络约车平台进入杭州市场，特别是2014年下半年开始，各大约租车平台所推出的“专车”模式快速发展，司机使用租赁车或私家车接入平台运营，提供“专车”“快车”“顺风车”等多个服务品种。这些出行服务以其服务态度好、收费低廉、叫车方便等优势迅速抢占了杭州的出行市场。据不完全统计，截止到今年五月，杭州市的专车数量已经超过3万辆，这给杭州市区1万辆左右的出租车，2万多名出租车驾驶员带来了巨大的冲击。根据杭州市交通局发布的《杭州市综合交通运行月报》显示，自2015年4月以来，公共交通中的出租车运量持续走低。从日均客运量来看，4月份为77.1万人次（以每次载客2人为标准计算），5月份降到61.38万人次。6月份杭州主城区的出租车客运总量为1601.7万人次，日均客运量51.68万人次。而到了15年9月份，客运出租车城区客运总量降到1590.32万人次，日均客运量51.30万人次，环比减少了1.57%，同比减少25.96%。

三、杭州市客运出租车行业改革的政策建议

出租车行业垄断根深蒂固，政府对客运出租车数量和价格的严格管制和出租车行业长期垄断经营使得该行业积累了许多弊病，在剥削着出租车司机的同时，也损害了公众的利益。而随着最近几年来专车、快车等服务的推出，使得出租车行业改革到了刻不容缓的地步。

要解决出租车行业所存在的问题，首先应该对其有一个非常明确地定位。城市客运出租车具有灵活、方便、舒适、全天候等特点，现在已成为满足个性化出行需求的公共交通方式。出租车与大中容量的公交相比，具有受益的排他性和消费的非竞争性的特点，因此出租车具有私人物品的性质。另一方面，出租车主要是面对收入水平相对较高的消费者，向他们提供个性化出行服务，其服务对象是公众而不是大众，虽然属于日常生活需要但并不是基本生活必须，因此，出租车服务是一种较高层次的城市客运运输服务，而不是一般意义上城市公用事业应当向公众所提供的普遍服务项目，其公益性相对较弱。出租车的这些属性，决定了其有不经济和不可或缺两个特性。因此，出租车的定位基本可以确定为未满足一定消费能力的群体的个性化出行要求，部分公务出行和社会大众特殊出行需求的非公益性交通方式，是城市其他公共交通方式的补充。

笔者认为，对于出租车的管制，不应该以减少交通拥堵和环境污染为目标，因为这两个目标应该通过普遍适用于所有机动车的道路交通管制来实现。因此，保护和提高消费者的福利应当是出租车管制中心目标。

出租车在城市公共交通中所处的补充地位，决定了政府对出租车的管制应多利用市场机制的自我调节作用。试想，任何一个人或机构说自己能够精确地测量出一个城市每天有多少人需要打车，是一件多么荒唐的事情。这种全知全能的自负，并没有任何根据，随后不断增加出租车数量，同样出于臆想。在一个不能自由进出的市场中，是谈不上供需平衡的。正因为这样，放开数量管制和价格管制，完善客运出租车进退出机制，由市场来决定供给与需求是最有效率的方式。打破垄断，引入竞争，使客运出租车公司有降低成本的动力。通过改革现行出租车经营管理体制，打破垄断，需要将出租车特许经营权，也就是牌照放开，取消数量管制，同时采用灵活有弹性的价格机制，使得客运出租车的运费体现市场供需和司机的风险。没有证据表明，数量的管制能够有效地保护实际收入和降低他们的劳动强度。

出租车服务质量是展示一个城市文明的重要窗口，杭州作为著名的风景旅游城市，每年都有很多的旅游者，而其服务质量将会直接影响到乘客的心理感受和对城市的印象，最近几年来“互联网+”出租车的新机制有望能够通过用户评价等方式，来倒逼司机更加重视服务。运管部门可以为客运出租车统一定制信息管理系统，专门负责处理消费者的投诉，加强对出租车司机服务质量的监控，通过用户的在线评价，使得出租车司机的收入与其服务质量相挂钩。

随着优步、滴滴快的、易到等网络约租车平台的普及和智慧交通等理念在交通领域的应用，互联网和城市交通的融合也越来越紧密。随着专车、快车、顺风车等新的服务推出以后，交通业内一直在热议如何规范新兴业态。客观地说，专车等新兴业态的出现在一定程度上缓解了城市打车难的问题，得到了大众的认可。结合杭州市的实际情况，外来人口多，需求多样化明显。专车、快车、顺风车等多种出行方式的存在，能够满足消费者多样化的出行需求。这种服务和价格组合的多元化比单一服务和单一价格体系更加具有弹性，能够满足多层次的市场需求，并且可以缓和出租车费率管制的消极后果。但不可否认，专车快车等新兴业态也存在着责任主体不清、乘客的人身安全与信息安全缺乏应有保障等问题。监管部门应该将这些新兴出行业态纳入出租车行业管理体系，建立相应的法规制度约束，规范和引导新兴业态健康发展。

（作者单位：浙江财经大学经济学院）

参考文献：

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