外部宏观制度环境与地方政府制度创新——以地方行业协会发展为例

刘　　英

(华南理工大学 公共管理学院，广州 511431)



外部宏观制度环境与地方政府制度创新
——以地方行业协会发展为例

刘英

(华南理工大学 公共管理学院，广州 511431)

摘要：由于地方政府在制度创新中发挥着重要的作用，因而在制度创新中不仅需要探求如何更好地发挥地方政府的积极性，而且需要考察影响地方政府制度创新的主要因素。从制度创新外部限制角度出发，建立一个外部宏观制度环境对地方政府制度创新程度影响的理论模型，并运用地方行业协会制度创新实践作为案例分析，可以发现外部宏观的改革成本和制度安排的变通程度是影响地方政府制度创新的重要因素。

关键词：宏观制度环境；地方政府；制度创新；地方行业协会

中国自1978年实施改革开放政策以来，作为权力中心的中央政府是各项改革的设计者、倡导者和组织者，也一直是推动经济管理、社会管理和行政管理制度变迁的主体，制度变迁的方向往往由中央政府的制度创新能力和意愿决定。随着政治、经济、社会、文化、国际环境以及技术的变化，原有的制度均衡会逐渐被打破而出现新的制度需求，这从客观上要求中央政府根据现实需要进行制度变革，形成一个更有效率的规则体系。然而，中央政府除了通过制度变迁提供更有效率的制度目标外，还有诸如维护社会总体稳定和政权持续稳定等其他政治考量。当效率与稳定发生冲突时，中央政府可能会暂时容忍现有制度安排的低效率。而当中央政府自上而下的改革面临困境时，地方政府则会成为制度创新的重要力量[1]。

随着地方政府在制度创新中的作用日益增强，自2000年以来，学术界出现了很多关于地方政府制度创新的研究成果。这些文献主要集中于讨论地方政府制度创新的角色、特点、原因、作用、存在的问题及解决的方法等[2]。虽然成果相对丰厚，但对哪些因素影响了地方政府制度创新程度并没有系统的梳理，更没有进行理论解释。一般来说，地方政府制度创新的程度作为因变量，主要与地方政府制度创新动机、创新能力以及外部宏观制度环境限制这三个自变量有关。本文在控制地方政府制度创新动机和能力这两个自变量的前提下，以地方政府行业协会管理制度变革作为实证案例，来考察外部宏观制度环境对地方政府制度创新程度的影响，通过研究发现，外部宏观改革成本的高低和外部宏观制度安排变通余地的大小是影响地方政府制度创新程度的重要因素。

一、外部宏观制度环境与地方政府制度创新程度：理论模型及解释

地方政府制度创新是指地方政府为增进公共利益或提高行政效率而进行的制度变动或替换。地方政府制度创新的程度差异，可以根据是否改变原有规则、忽视原有规则、改变原有规则的实施或影响、引入新的规则等四个维度，区分为政策调适、制度微调、制度转换和制度替代四种模式(如表1所示)。政策调适是指通过改变原有规则的实施或影响的方式对制度做出新的解释或者变通运用，并没有改变和忽视原有规则，也没有引入新的规则；制度微调是指引入新的规则但并未改变和忽视原有的规则，从而改变原有规则的实施或影响；制度转换是指未改变但忽视原有规则，并通过引入新规则的方式改变原有规则的实施或影响；制度替代则是指在引入新规则的同时改变并忽视原有的规则，从而改变原有规则的实施或影响。在这四种制度创新模式中，政策调适的创新程度最低，制度替代的创新程度最高[3]。

表1　　地方政府制度创新的模式

由于地方政府制度创新程度受到地方政府的创新动机、创新能力和外部宏观制度环境的影响。因此，本文在控制地方政府创新的动机和创新能力这两个自变量的前提下，着重分析外部宏观制度环境对地方政府制度创新程度的影响。为了区分外部宏观制度环境中的改革成本和制度限制，本文将外部宏观政治制度环境分为宏观政治环境和宏观制度安排。宏观政治环境决定地方政府制度创新的改革成本，主要体现在国家党政重要领导人的讲话、党政部门公开或内部的文件之中；宏观制度安排是指中央党政部门具体到某个领域的制度安排(比如社会团体双重管理体制)以及中央党政部门通过党的共识性文件或者部门文件等形式给予地方政府改革空间的政策依据等。

表2　　外部宏观制度环境对地方政府制度政策创新模式的影响

外部宏观政治环境和制度安排对地方政府制度创新程度的具体影响主要表现两个方面：宏观政治环境的改革成本高、宏观制度安排变通余地小时，地方政府倾向于选择政策调适创新模式；宏观政治环境的改革成本高、宏观制度安排变通余地大时，地方政府倾向于选择制度微调创新模式；宏观政治环境的改革成本低、宏观制度安排变通余地小时，地方政府倾向于选择制度转换创新模式；宏观政治环境的改革成本低、宏观制度安排变通余地大时，地方政府倾向于选择制度替代创新模式(如表2所示)。

二、外部宏观制度环境对地方行业协会管理制度创新影响的实证分析

本文将以地方行业协会管理制度创新的实践作为分析对象，对关于外部宏观制度环境与地方政府制度创新程度互动关系的理论模型进行实证分析。1989年国务院通过《社会团体登记管理条例》，正式确立社会团体双重管理制度：社会团体的登记和管理由业务主管部门(相关的政府职能部门)和登记管理部门(民政部门)共同负责。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行修改，通过具体划分业务主管部门和登记管理部门职责的形式加强并完善了社会团体双重管理制度[4]。社会团体的双重管理制度虽有利于政府减少社会团体对社会和政府可能造成的负面影响，却在很大程度上限制了社会团体积极作用的发挥：社会团体进入的门槛很高，导致社会组织数量增长速度缓慢；社会团体和业务主管部门之间总有千丝万缕的联系，导致社会团体很难独立自主地发展[5]。

双重管理体制虽受到一些质疑，但因社会团体的管理涉及国家发展与社会稳定，从1989—2015年长达20多年的时间里，中央政府并未从制度设计上对此进行根本性改革，也没有颁布新的《社会团体登记管理条例》。然而自1999年始，许多地方政府开始从行业协会着手改革双重管理制度的影响或者制度本身。比如授权工商联担任业务主管部门的温州模式、设立综合协调性行业协会管理部门的上海三元模式、将所有业务主管部门职能转移至新成立机构的深圳新二元模式以及彻底取消业务主管部门实施直接管理的广东一元模式等。

为了控制地方政府创新动机和创新能力这两个变量，笔者选择温州、上海、深圳和广东行业协会管理制度创新作为具体的案例。一方面，四地经济发达且在行政改革和社会改革都走在全国前列，改革社会团体双重管理体制的动机强烈且能力突出，这样就控制了改革动机和改革能力这两个变量，便于分析外部宏观制度环境对地方政府制度创新的影响；另一方面，四地的改革在全国范围内皆有首次突破的特点，分别代表政策调适、制度微调、制度转换和制度替代四种模式(见表3),因为改革首次突破者相对于改革跟随者面临的改革成本和制度限制更大，这样就更易于分析外部宏观制度环境的影响。本文将以地方行业协会管理制度创新的外部宏观制度成本的高低和制度安排变通余地的大小为标准，分四个维度来分析宏观制度环境对地方政府制度创新程度的影响。

表3　　地方政府行业协会管理制度创新的模式

1.改革成本高，制度安排变通余地小

当宏观外部环境改革成本高、制度安排变通余地小时,地方政府面临的制度变革的限制最大。为了减少变革的成本，地方政府一般倾向于通过政策调适的方式进行制度变迁，不会改变和忽视原有规则，也不会引入新的规则。在地方行业协会管理制度创新过程中，1989年6月至1999年9月期间，其外部宏观制度环境正处于改革成本高并且制度安排变通余地小的时期，但改革需求较为强烈的温州抓住了改革的机遇，以政策调适的形式对行业协会双重管理体制进行了制度创新。

1989年后，中央政府对社会团体进行了集中清理和整顿。1990年5月，国务院将《民政部关于清理整顿社会团体的通知》下达至中央政府及省级政府各部门，从制度上严格管理社会团体，并对不符合相关规定的社会团体进行了清理、整顿。从1989—1991年期间，社会团体的总数从20多万个减少到115 738个，并且停止了审批工作。1992—1996年，随着邓小平南巡讲话以及改革开放政策的深化，社会团体总数增长迅速，1996年升至186 666个。社会团体的快速增长引起了中央高层党政领导的高度重视。1996年8月，中共中央办公厅和国务院联合发布《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(22号文件)，要求加强社会团体的双重管理体制，对所有的社会团体进行检查、清理和整顿，并要求修改《社会团体登记管理条例》以明确登记管理部门和业务管理部门的责任。国务院办公厅于1997年4月发布了《关于清理整顿社会团体意见的通知》，要求从1997年4月至1998年2月停止所有社会团体的审批并进一步对具有违反相关规定的社会团体进行重点清理整顿。1998年国务院修改《社会团体登记管理条例》，进一步加强双重管理体制。

1989年之后政府对包括行业协会在内的社会团体实行了双重管理体制。尽管行业协会是属于中央政府鼓励和支持发展的一类社会团体，但由于管理体制设置了较高的进入门槛，导致其变革成本较高，而且在1997年3月之前也根本不存在变革的制度安排余地，因而这一期间地方政府没有对行业协会管理体制做出任何改变。

1997年3月19日，国家经贸委发布《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，给予了上海、广州、厦门、温州等地方政府对行业协会管理体制进行制度创新的空间。该《方案》提出，要“大胆实践，敢于在难点、重点问题上有所突破”；并允许行业协会的主管部门可以为政府经济部门之外的其他部门。成为试点之后，温州政府很快着手开始对行业协会进行改革，成立专门的行业协会领导小组并选择6个行业协会进行试点。同时在试点的基础上于1997年发布了《温州市行业协会试点工作实施意见》。经过两年的改革探索，1999年4月15日，温州市发布了全国第一部专门针对行业协会的法规——《温州市行业协会管理办法》，首次赋予了工商联可以担任行业协会业务主管部门的身份，规定市(县)工商联应在非公有制经济发展较为集中的行业中，积极组建和发展行业协会，并对已建的行业协会加强指导、管理和监督(第九条)。温州市通过赋予了工商联担任行业协会业务主管部门的身份，解决了行业协会进入门槛高的问题，但是并没有改变或忽视原有的双重管理体制，也没有引入新的管理体制，因而属于政策调适的制度创新模式。

2.改革成本高，制度安排变通余地大

当宏观外部环境改革成本高、制度安排变通余地大时,地方政府一般倾向于通过制度微调的方式进行制度创新：通过引入新的规则但并未改变和忽视原有的规则，从而改变原有规则实施的影响。从1999年10月到2002年4月，中央政府又以临时文件的形式清理整顿非法社会团体，这使地方行业协会双重管理体制进一强化，改革成本进一步提高。1999年10月，国家经贸委通过部门文件的形式给予地方政府探索改善行业协会双重管理体制的其他形式，这使社会组织变革的制度安排余地扩大，因而形成了外部宏观制度环境改革成本较高、制度安排变通余地较大的情况。上海抓住了此次改革机遇，以制度微调的形式对行业协会双重管理体制进行了制度创新。

1999年11月中共中央办公厅和国务院联合发布《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》,要求再次加强社会组织管理工作，尤其清理整顿那些具有违法性、社会危害性、政治敏感性的社会团体。2000年2月，民政部发文确认了能够担任社会团体业务主管部门的单位，主要包括政府部门和人民团体。同年4月10日，民政部发布《清理非法民间组织暂行办法》，成为整顿非法社团的法律基础。2001年10月10日，民政部还发布文件要求业务主管部门加强社会团体内部党的建设工作。由于1996—2001年中央对社会团体的清理整顿政策，社会团体的数量从1996年184 821个减少到2001年的128 805个。

根据试点经验，1999年10月，国家经贸委发布了《国家经贸委关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》，提出“各级经贸委……要结合地方机构改革……积极探索工商领域协会管理模式，协调好工商领域协会与有关政府部门的关系”。该文件赋予了地方政府改革行业协会管理体制的空间，上海是此轮改革的先行者。

2002年1月，上海市政府成立行业协会发展署作为改革和发展行业协会的综合性机构，主要具有三个职能：其一，负责统筹行业协会的发展规划并制定行业协会的改革措施方针政策；其二，协调政府与行业协会之间的关系；其三，承担部分行业协会的日常管理业务，主要是负责程序性事务管理，包括行业协会的设立、变更、注销、备案、年检和监督检查。上海市行业协会管理体制创新主要表现为，通过引入新规则的方式较好地解决了新的行业协会进入的问题，并在日常管理程序上切断了行业协会与原有业务主管部门的联系，但并未改变和忽视双重管理制度，属于制度微调的创新模式。上海市通过引入新的管理制度来部分解决行业协会发展中的进入门槛高和独立性弱问题的做法，与国家经贸委1999年文件中提出的改革意见密切相关。也就是说，如果没有宏观制度安排为地方政府提供变通双重管理制度的空间，地方不可能有所突破。所以，上海的改革模式在当时的情况下虽然不是最优的选择，却是最现实的选择。

3.改革成本低，制度安排变通余地小

从2002年5月至2005年2月，由于宏观政治环境发生重大变化，使行业协会双重制度体制的改革成本降低。在其他地方政府对行业协会管理体制进行政策调适和制度微调的基础上,制度变革需求大的地方政府具有更大的动力对制度进行优化，最大限度地减少原来双重管理体制的制约。但由于彻底改变双重管理体制这一制度安排的余地仍然较小，地方政府倾向于采用制度转换的形式进行制度创新，即不改变原来的制度安排框架，但通过引入新的规则，改变了原有规则实施的影响。深圳市成为此次改革的领头人，在深圳的改革历程中，可以看到深圳原来计划彻底废除行业协会的双重管理体制，但后来考虑到改革成本而采用了更加保险的“新二元”双重管理体制。

2002年5月，第十一次全国民政工作会议召开，主要内容是制定未来5年民政事务的发展计划。在这次会议上，朱镕基总理做了重要讲话，提出了社会组织发展的基本原则——培育、发展、管理、监督。这与之前的1996年22号文件和1999年34号文件所强调的“清理整顿”原则非常不同。2003年10月14日十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提到“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”(第五条之14)。这给予了地方政府分离行业协会与业务主管部门的政策依据，行业协会和社会公益类组织成为优先鼓励发展的社会团体。

2003年7月14日，深圳成立审批体制改革办公室(简称审改办)，审改办下设四个组，其中之一就是行业协会建设组，负责行业协会、中介机构的改革和规范管理工作，负责审议由行政审批向行业协会、中介机构转移工作。它的最大使命就是起草一份《深圳民间商会条例》，最初这个条例的草案通过取消业务主管单位的形式改变了行业协会的双重管理体制[6]，但深圳最终放弃了直接实行单一制管理模式的做法，而采取一种变通的双重管理体制。深圳法制办在谈到为何没有直接突破行业协会双重管理体制时谈到，是因为时机不成熟，与国家的上位法有冲突[7]。2004年6月22日，深圳市行业协会服务署成立，这家只设综合协调处、指导监管处，只有12名员工的机构，专门负责对全市行业协会的“培育、规范和监管”工作，推动行业协会的“民间化”改革。在深圳市行业协会服务署的努力下，从2004年末到2005年初，先后发布了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》《深圳市行业协会暂行办法》及《深圳市行业协会发展指导意见》等文件，成功实现了行业协会与原有主管部门的分离。深圳市行业协会服务署成为所有工商领域行业协会的业务主管部门。从改革模式来看，由于宏观制度安排中变革双重管理体制的限制，深圳选择用一个综合性的业务主管部门来替代所有业务主管部门角色的方式实现了变革，属于制度转换的制度创新模式。该模式虽然在形式上保留了双重管理体制，但消除了双重管理体制的不利影响。

4.改革成本低，制度安排变通余地大

正当深圳市进行行业协会管理制度改革的时候，广东在全省范围内也在积极准备行业协会管理体制改革。初期，与深圳市一样，也面临着改革成本低和制度安排变通余地小的外部宏观环境，因而当时保留双重管理体制的意见仍然占主流地位。但是，2005年3月25日国家发改委下发《促进行业协会商会改革与发展的若干政策(讨论稿)》，提出“积极推进行业协会双重管理体制改革，逐步形成单一、有效的管理体制”，这使行业协会双重管理体制改革的制度安排余地日益扩展。为此，2005年12月，广东省人大通过《广东省行业协会条例》，在全国率先确立了行业协会单一管理体制，标志着完全不同于原来双重管理的新制度出台，属于制度替代的制度创新。通过分析广东省行业协会管理体制变革的具体过程，可以看出这份来自中央政府的非正式文件直接影响了广东省行业协会管理体制的改革与突破。

2004年2月广东省人大将制定行业协会条例纳入了立法计划并于10月公布了《广东行业协会条例“意见征求稿”》，广泛向公众征求意见。这份意见征求稿将“业务主管部门”改为“业务指导部门”，从程序上弱化了政府职能部门与行业协会之间的联系，具体表现为：新成立行业协会不需要业务指导部门的前置审批，由登记管理部门咨询业务指导部门的意见并在20天内做出审批(第9条)；行业协会的年检也不再由业务指导部门前置审批，改为单独由登记管理机关受理。虽然从程序上剥离了业务指导部门和行业协会之间的联系，但业务指导单位对行业协会仍然具有监督管理职责。例如，“指导、监督行业协会遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展各项业务活动”；“协助登记管理机关和其他有关部门查处行业协会的违法行为”。此外，行业协会需要在每年3月31日前向业务指导单位报送上一年度的活动报告和下一年度的活动安排，并向业务指导单位提交行业协会的重大变更事项书面报告。从这个意见征求稿可以看出，广东省人大最初的立法意图也是实行一种变通的新式双重管理体制。对此，公众也积极地反映意见。10月19日广东省人大常委会在《羊城晚报》开通了人大代表热线，“群众对行业协会立法反应热烈，提出了很多意见和建议”。另外许多行业协会、商会和市民还积极通过不同的方式积极反映诉求、传达意见。在意见征求阶段，通过市民传真、电子邮件、来信、当面反映、接听电话以及相关部门单位召开座谈会等方式收集听取的意见和建议总计168份[8]。在这些意见和建议中，行业协会管理体制创新是重大焦点：其中多数意见同意这种创新；部分意见建议彻底废除双重体制；个别意见认为应该参照上海、深圳的做法设立独立的行业协会管理部门归拢业务主管单位的职能；还有意见认为行业协会仍需要政府来办，否则大多数以前政府办的行业协会将会因得不到政府部门的支持而瘫痪。广东省人大原本打算在2004年11月正式进入《广东省行业协会条例》的立法程序，但是由于在双重管理体制等方面分歧较大，直到2005年5月23日《广东省行业协会条例(第一稿)》才被送至广东省人大常委会进行审议。

正当广东省人大对此面临重大分歧之时，国家发改委则正在筹划行业协会管理体制改革。在2003年的机构改革中，国家经贸委被撤销，原有的指导和改革行业协会的职能被转移至新成立的国家发改委。随后发布的《国家发改委关于2004年经济体制改革的意见》提出，“推进行业协会、商会管理体制改革；按照自主设立、自我管理、自律运行、自我发展”的总体思路，研究制定行业协会、商会改革指导意见；选择有代表性的行业和城市进行行业协会、商会管理体制改革试点”，并首次提出行业协会管理体制改革(之前1999年国家经贸会提出的是“积极探索工商领域协会管理模式”)。为了加快行业协会管理体制改革，同年，国家发改委与中国工经联联合完成了《促进行业协会商会改革与发展的若干政策(讨论稿)》，提出“改革行业协会管理体制，采取分步实施的办法，积极推进行业协会双重管理体制改革，逐步形成单一、有效的管理体制；简化业务主管单位对现有行业协会的管理内容；抓紧修订有关法规，取消业务主管单位对行业协会设立、变更、注销登记前的审查和年检的初审……鼓励有条件的地方进行管理体制改革试点，探索建立有效的监管体制，明确监督机构的职责”。从讨论稿可以看出，这是一个相当激进的改革方向。2005年3月25日，国家发改委工业政策司将这个讨论稿发送至中央政府各相关职能部门和省市级人民政府征求意见，并要求在4月15日之前反馈其意见[9]。根据笔者对立法人员的访谈得知，这份文件对于广东省最后能够实现行业协会单一管理体制的变革至关重要，起到了定位改革方向的作用。虽然有了基本的改革方向，但是中央的改革方案还未正式出台，为了进一步减少改革阻力，广东省人大法制委员会进行了广泛的意见征求：包括46位人大代表、26个省政府部门、广东省的21个市县人大常委会、17个行业协会和7位专家学者，除此之外还派专人去北京咨询全国人大常委会意见并得到支持。2005年9月，广东省人大法制委员会将《广东省行业协会条例(草案修改稿)》送至省人大常委会进行第二次审议。在这个修改稿中，没有了关于业务指导部门的提法，只是规定“县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关；其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会的相关活动进行监督，并通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式对行业协会进行指导。”从制度设计来看，这实际是一种单一行业协会管理体制，因为它废除了原有业务主管部门对行业协会程序、人财物和活动的管制，并明确了有关部门对行业协会的监督和指导：监督必须依法进行；指导只是宏观指导并明确具体形式。2005年12月2日，省人大常委会审议通过《广东省行业协会条例》，有56名人大常委参与了投票，其中54票赞成、2票弃权。行业协会双重管理体制首次被地方政府突破并引入了全新的单一管理体制。从结果来看，广东省行业协会管理体制创新最为彻底，属于制度替代创新模式。

结语

通过对温州、上海、深圳和广东等地方政府关于行业协会管理体制创新模式选择的实证研究可以看出，在改革动机和能力相同或相似的情况下，中央层面的外部宏观制度环境的改革成本和制度变通余地对于地方政府的制度创新动机、能力、程度具有重要影响，特别是那些具有较高改革成本和较大受制于宏观制度安排的领域,更需要中央政府提供更为宽松的政治环境，并赋予更多的制度安排回旋空间。作为理性人的地方政府，会根据中央政府提供的制度约束考虑改革成本，并选择适当可行的创新模式，其政策含义是既要充分释放地方政府的改革潜力，又要更大程度地发挥地方的创新积极性。这需要中央政府提供更为宽松的政治环境，并赋予地方政府更多的突破现有制度安排的余地。

参考文献：

[1]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，1998，(1).

[2]王伟.中国地方政府制度创新研究综述[J].公共管理学报，2005，(3).

[3]MAHONEY J，THELEN K.A Gradual Theory of Institutional Change[C]//MAHONEY J，THELEN K.Explaining Institutional Change:Ambiguity,Agency,and Power.Cambridge:Cambridge University Press，2010：1-31.

[4]邓正来,丁铁.监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察[J].学术界，2012，(3).

[5]康晓光.权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁[M].杭州：浙江人民出版社，1999：105.

[6]陈善哲.“半步策略”蓝本：深圳行业协会“民间化改革”[N].21世纪经济报道,2005-05-30.

[7]贾林男.深圳——协会“民间化”破题[N].中华工商时报,2005-09-21.

[8]南方网.人大征求省行业协会条例意见[EB/OL].(2004-10-15)[2014-03-22].http://www.southcn.com/news/gdnews/gdanounce/gg/200502180680.htm.

[9]厉林.发改委放权，行业协会面临重大调整[J].广西电力,2005,(4).

[责任编辑：巩村磊]

收稿日期：2015-05-20；

修订日期：2015-12-10

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国新型独立政社关系的重构:广东社会组织管理体制改革的实践及效果研究”(13YJC810010)；中央高校基本科研业务费项目“中国社会团体管理体制改革研究：原因分析及效果研究”(2015XMS01)

作者简介：刘英(1976—)，女，讲师，博士，从事国家与社会关系研究。

中图分类号：D632.9

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)06-0062-06

·政治发展研究·