促进辽宁旅游业发展的财政支持及对策建议

冯　卓,刘元晨

(沈阳大学 a.经济学院;b.工商管理学院,辽宁 沈阳　110044)



促进辽宁旅游业发展的财政支持及对策建议

冯卓a,刘元晨b

(沈阳大学 a.经济学院;b.工商管理学院,辽宁 沈阳110044)

摘要:从财政对辽宁省旅游产业发展的支持入手,探讨辽宁省旅游支持资金存在的主要问题,从乘数理论视角,分析财政政策对旅游业的作用,测算政府支出乘数、税收乘数、政府转移支付乘数、政府投资乘数,阐述财政政策工具对旅游产业发展的影响,并提出促进辽宁旅游业发展的对策建议。

关键词:辽宁;旅游业;作用机理

旅游业作为现代服务业的重要组成部分,关联度大,带动性强,发展前景广阔,在辽宁经济社会发展中具有重要的战略地位。辽宁省的目标是在2020年前成为旅游强省;旅游产业成为国民经济战略性支柱产业,全省旅游业增加值占GDP比重达到7%以上;重点打造投资千亿元旅游产业集聚区10个,投资百亿元旅游产业集群50个,创建产值十亿元的旅游领军企业100家,成为具有国际影响力的旅游目的地[1]。从实践层面研究促进旅游产业发展的财政政策更具有积极的现实意义。

一、财政对辽宁省旅游产业发展的支持

1.财政经费投入主要来源

(1)旅游发展专项经费。旅游发展专项经费主要用于旅游基础设施建设、开发规划经费支出、宣传促销费用等。经费的筹集主要通过贷款、贴息、税收优惠补贴、特色旅游发展项目奖励、税收优惠与相关旅游项目补助、政府对旅游创新项目投入等[2]。

(2)重点旅游项目奖励引导资金。包括国家和辽宁省财政专项转移支付投入,主要用于奖励全省经济效益和社会效益突出的旅游项目。辽宁省财政根据各市、县旅游发展重点项目需要,重点支持旅游业发展中的特色项目、创新项目、旅游企业专项补贴及奖励项目。辽宁省旅游局和财政厅2012年联合发布《辽宁省旅行社“引客入辽”旅游项目管理及资金扶持办法 (试行)》,安排专项用于“引客入辽”旅游项目的奖励性扶持资金。确定了省内旅行社引客入辽包机旅游、专列旅游和游客增量三项扶持项目及标准[3]。对专列旅游项目的扶持是指对旅行社通过旅游专列形式“引客入辽”按专列数量增量和游客人数给予的扶持。以旅行社上一年度实际“引客入辽”旅游专列列次为基数,每增加1列次且游客人数在500人(含500人)以上,奖励3万元。在此基础上,游客人数每增加100人,增加奖励0.5万元。对游客增量项目的扶持是指对旅行社通过其他形式“引客入辽”的团组,按游客人数的增量给予的扶持。以旅行社上一年度实际引客入辽的旅游团组和游客人数为基数,按境外、省外游客增加的人次给予适当的奖励性扶持。另外,辽宁省还对列入省重点支持范围、总投资额10亿元以上旅游重大项目的公共设施建设给予资金支持;对旅游网站建设、重点旅游产品宣传促销等项目给予补助;对“引客入辽”贡献大、拉动经济增长的旅行社给予适当补助;对获得国家级、省级评定认证的生态旅游示范区和旅游度假区、4A级以上旅游景区公共服务设施提质升级项目给予资金支持。

(3)政府财政预算经费。各级政府的财政预算经费中有部分资金用于与旅游相关的基础设施建设和文化教育等建设。旅游是综合性、融合性很强的产业,其活动要素包括在多行业、多领域中。各级政府建设性财政预算资金中都包含旅游建设资金的投入,体现财政对旅游发展的有效支持。如2014年辽宁省财政节能环保支出5.9亿元,支持辽河流域水污染治理、大伙房水源保护区综合治理,以及辽河凌河河道综合治理等,进一步改善生态,为旅游业发展创造更好的环境基础。

(4)旅游用地优惠。对旅游产品开发予以政策扶持,凡符合《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》(国家计委令第6号)规定的大型旅游资源综合开发项目、重大旅游度假项目和专项旅游项目,均纳入土地利用总体规划,在建设用地的审批方面给予政策扶持;对投资年限在10年以上的旅游项目,其缴纳的土地出让金可全部用于区域内旅游设施建设;对省级以上旅游度假区内土地出让金等有偿使用费,除上缴中央财政部分外,其余全部留给旅游度假区用于基础设施建设[4]。

2.财政经费投入效果

(1)重点突出,财政投入逐年增长。“十一五”期间,辽宁省财政积极筹措资金,不断加大对旅游业的经费投入。五年间,旅游业资金投入年均增幅达20%以上。2013年,辽宁省旅游资金投入10亿元以上项目达104个。全省旅游财政资金投入主要用于景区道路基础设施及生态环境建设,以及传统旅游文化的保护开发等重点项目,形成了财政投入不断加大、促进旅游业持续发展的新局面。

(2)优化资金投入结构,经济效益显著。通过科学的规划、合理的布局、规范的管理,旅游发展专项资金得到有效使用,财政资金的撬动潜力发挥。资金使用结构不断优化,对重大项目、生态项目、公共项目、农村建设项目等财政投入比重增大,效益明显。如围绕农村建设项目打造的丹东草莓采摘体验区特色农业旅游、围绕工业建设项目打造的沈阳铁西工业展、围绕特色旅游文化项目打造的“满蕴清风,多彩辽宁”和大连香洲温泉度假村等项目。

(3)旅游经济快速增长。“十一五”期间,在旅游业发展专项资金的支持下,辽宁省旅游业总收入占GDP比重逐年增加,旅游业快速发展(见表1)。

表1　辽宁省近年旅游总收入占GDP比重

(4)扩大出口创汇。开放性是旅游的重要特征之一。辽宁省作为东北地区的重要门户,交通地理位置优越,旅游资源丰富,自然风景壮美,人文底蕴厚重,又与俄罗斯、日本、韩国、朝鲜等国家相邻,可以以这些国家作为主要客源地开展深度宣传,同时吸引世界各国游客,增加外汇收入。为满足旅游市场的要求,辽宁省还对出口产品和市场布局给予政策上的支持,从而促进国际商务旅游和国际交流,推动旅游业的发展,旅游出口创汇能力明显增强(见表2)。

表2　辽宁省近年旅游外汇收入　万美元

二、辽宁省旅游支持资金存在的主要问题

1.财政资金投入合力不强

(1)财政投入的旅游专项建设经费项目多而分散、实际规模小,有些甚至因后续资金不足而荒废,造成有限资金的浪费。由于旅游财政资金投入口径不一致,旅游资金难以形成合力,资金利用联合效率不高,旅游项目和品脾影响力不大。

(2)旅游财政优惠重点不突出。旅游优惠政策大都集中在税收优惠、用地优惠、吸引投资、增加旅游者人数等方面,针对地区实际承载能力和后期发展潜力等的政策优势体现不足,缺乏对好企业、好项目的特殊投入,资金分配重点有待集中。

2.旅游投资结构不合理

(1)旅游资金流向单一,产业面覆盖不均衡。对于产权明确的旅游产业链中的环节投资比较多,投资多投向饭店、旅行社、旅游景区等少数经营领域;对旅游基础设施、旅游服务、公共信息咨询、旅游人才培训等具有较强外部经济性的领域,除了财政的有限资金注入外,集体、私人资本涉及较少。旅游景区开发和旅游项目投资主体单一,招商融资渠道不畅,过于依赖财政或上级资金。旅游企业普遍规模小、实力弱,缺乏旅游拳头产品和大型旅游企业集团的带动和支撑[5]。在经营理念、产业融合、经营机制和管理水平等方面仍有明显缺陷,招商引资项目对接成功难。旅游消费卡、旅游户外训练等新型服务的投资几乎没有,产业覆盖面窄,旅游产业链渗透不均衡,影响整个旅游行业的全面均衡和可持续发展。

(2)企业旅游投资注重经济效益,忽视社会效益和生态效应。由于旅游投资中合成谬误的存在,利益分配格局不合理,追求利润最大化的企业及个人投资往往忽视资源的建设、开发和保护,投资盲目性较大,存在低水平重复建设现象。以温泉旅游资源开发为例,仅2013年,投资在10亿元以上的温泉项目就达78个,重复建设造成资源浪费。此外,中途倒闭或部分停运的项目屡见不鲜,即使投资规模较大的项目也存在经营亏损现象,如沈阳世博园和锦州世博园,也面临被国家旅游局摘牌的尴尬境地。

(3)旅游信息不完整,限制投资渠道和方向。旅游业投资与区域经济发展密切相关,外来的投资者对当地政治、经济、社会、文化等环境缺乏了解,不敢贸然进入旅游投资领域,一定程度上限制了流入旅游业的社会资金来源。旅游各地、各要素信息的不完整,也会导致投资分布不均衡的现象[6]。

3.缺乏完整的旅游业财政政策体系

(1)立法程序不完善。我国旅游业财政政策立法主体为旅游行政管理部门和财政部门,而旅游企业法人、旅游地居民等利益相关者较少参与,政策合理性有缺陷。众多单体旅游项目内部自成体系,管理措施之间缺乏协调性。

(2)旅游税收制度亟待完善。问题主要表现在费改税实施不严、以费挤税问题严重、旅游从业人员个人所得税监管不严等方面。

(3)缺乏监督措施。旅游财政投资中,对前期投入的评价和优惠重视较多,对中期的资金跟踪、评价,以及管理措施不到位,后期的运行效果、效益评估和监督弱化,总体投资效果较差,旅游财政资金绩效问责机制有待加强。

三、财政促进旅游产业发展政策工具选择

在三部门经济中,不仅投资支出的变动有乘数效应,税收、政府购买、政府转移支付和政府投资的变动同样有乘数效应。可以通过测算政府支出乘数、税收乘数、政府转移支付乘数、政府投资乘数等,分析财政政策工具对旅游产业发展的影响。不同的政策组合具有不同的效果。

三部分经济中总支出为

式中:y表示均衡收入;c表示消费;i表示投资;g表示政府购买;α表示必不可少的自发消费部分;β表示边际消费倾向(0<β<1)。

均衡收入为

(1)

1.税收

旅游产业的税收乘数指旅游产业收入变动与引起旅游产业税收变动的比率。具体分为旅游产业各税种税率变动对旅游产业总收入的影响和旅游产业税收绝对量变动对旅游产业总收入的影响。以定量税为例:

假设在式(1)中,只有税收t变动,则税收为t0和t时的收入分别为:

和

则有

进而得出:

式中,kt为税收乘数,负值表示旅游产业收入随旅游产业中税收增加而减少,随旅游产业中税收减少而增加。政府对旅游产业所设置的税种增加或者税率提高,政府税收增加,但人们可支配收入减少,进而用于旅游的消费会减少,税收的变动方向与总支出变动方向相反。旅游产业税收乘数的绝对值等于β与(1-β)之比,当旅游产业边际消费倾向为0.8时,kt=-4,即如果政府采取减税措施减税200货币单位,则旅游产业收入增加800货币单位。因此,当国家采取减税政策时,将对旅游产业总量产生直接影响,同时还将对旅游产业的产业结构、分配结构产生间接影响。

2.政府购买性支出

政府支出乘数是指收入变动与引起这种变动的政府支出变动的比率。以Δg表示政府支出变动,Δy表示旅游产业收入变动,kg表示政府支出乘数,则:

假设在式(1)中,其他条件不变,只有政府支出g变动,则政府支出为g0和g1时的收入分别为

和

则有

所以,

可见kg为正值,它等于(1-β)的倒数。即若旅游产业边际消费倾向为0.8,kg=5,即政府支出增加200货币单位,则旅游产业可增加1 000货币单位。旅游业的政府支出主要是将旅游产品及旅游服务纳入政府采购范围,同时开发福利型旅游产品。

3.政府转移支付

在其他条件不变,只有tr变动,转移支付为tr0和tr1时的国民收入分别为：

和

则有

4.政府投资

旅游产业投资乘数指旅游产业收入的变化与带来这种变化的投资支出的比。通过计算得出:

因此,Δy=kΔi。

计算出投资乘数为

kg为正值,它等于(1-β)的倒数。若旅游产业边际消费倾向为0.8,则kg=5,即政府投资增加100货币单位,旅游产业可增加500货币单位。旅游产业中的基础设施建设及公共服务平台构建都属于公共产品范畴,市场本身提供的公共产品通常低于需求的最优数量,政府投资的增加,特别是用于旅游公共产品投资的增加,将促进旅游产业的发展。

四、辽宁省旅游业发展的财政对策

1.税收层面

(1)对旅游经济总量的调节。税收对旅游经济总量的调节主要是从供给和需求角度分析。税收政策对旅游产业进行调节,最终目的是达到旅游市场的出清状态,即旅游产业的总供给和总需求平衡。同时,对旅游产业的征税行为可以起到“内在稳定器”的作用。当供给大于需求时,政府增加企业所得税、房产税、土地使用税等投资税,对消费税种采取低税率政策,刺激旅游产业的消费,实现旅游经济持续稳定发展。反之,则采取对旅游投资减税和旅游消费增税政策,从而实现供求平衡。

(2)对旅游产业结构的调节。国家税收政策的实施直接影响旅游业相关纳税人的经济利益。当国家增加旅游业相关税收的税率时,相关纳税人税后可支配收入减少,影响用于旅游业再投资费用。辽宁省旅游产业已经形成了一定的规模,但行业内部依然存在着结构不合理的状况,与旅游业直接相关的产业(交通、景点游览、住宿等)收入偏高,其他辅助行业(文化娱乐、餐饮等)收入相对较低。规模小、资金少、竞争力弱的小型旅游公司较多,规模大、资金雄厚、素质高的旅游企业较少。要解决上述问题需要发挥税收政策对旅游业的结构优化功能。在旅游产业已有的税种基础上,加征固定资产调节税、房产税、土地使用税等。税收的增加可以提高旅游产业进入门槛,鼓励旅游产业向集团化方向发展。

(3)对利益分配结构的调节。辽宁省内各旅游区,因景点品质的优劣和所处位置的远近,收入状况存在较大差异,旅游区盈利水平存在较大的差距。自然条件差异导致的盈利水平差异,不能保证竞争的公平性,理应设置合理的税种及税率进行适当的调节,以期在不同景区创造公平竞争的外部条件,促进旅游产业均衡发展。

2.政府购买性支出层面

(1)将旅游产品及服务纳入政府采购范围,促进旅游业发展。具体操作可参照北京、上海、深圳和浙江等地的做法。将政府公务活动纳入政府采购范畴,允许旅行社参与投标活动,将政府公务活动支出转变成公平的市场消费,既可推动旅游企业的发展,又可实现政府采购市场公平竞争,降低行政成本,杜绝腐败行为。

(2)促进福利型旅游产品的开发及推广。为促进旅游产业发展,地方政府承担着地区旅游品牌打造和旅游产品推广等责任。在必要时可以为打造地区旅游品牌承担一部分成本。例如,将年假旅游作为社会福利和公民权利的一部分,在政策上给与支持,为公民提供旅游安全保障和相关旅游资金补助。随着我国老龄化时代的到来,旅游逐渐成为城市养老的一个新消费,政府可以给予一定的补助,倡导旅游养老这种方式。

3.政府转移支付层面

(1)采取一般性转移支付促进旅游业发展。一般性转移支付的实施可以适当减少各区域间存在的财力差别,促进地区间基本公共服务均等化。各地区从政府的一般性转移支付中获得的财政收入,由接受款项的地区自行安排款项具体用途。中央政府对一般性转移支付资金的下拨依照公平、公正、循序渐进等原则。对于老少边穷地区给与一定的照顾。拨款的具体数量根据国家制定的标准公式进行计算,参照各地区标准财政收入和标准财政支出的差额,以及转移支付系数确定。为促进旅游产业发展,中央加大了一般性转移支付力度,地方政府再给与一定的拨款,以配套资金的形式支持本地区旅游业的发展。例如,辽宁省为推进满清文化旅游项目,加大了对满清文化建设的一般性转移支付力度,投入资金主要用于旅游产业的基础性建设,如连接景区与干线公路、旅游标识牌、达到景区的公共交通设施、景区内卫生设施等。

(2)强调专项转移支付发展特色旅游。对于旅游产业来说,转移支付的具体工具主要指一般性转移支付及专项转移支付。对于各级政府来说,针对旅游产业主要以专项转移支付为主。政府应逐年加大专项转移支付资金对旅游产业支持的力度,主要用于旅游规划编制、旅游景区内公共服务设施及其配套设备的建设、省内特色旅游宣传、旅游专业人才培养、旅游产品研发等。旅游产业相关资金,在符合国家政策支持的前提下,可向优质旅游项目倾斜,优先支持地区旅游业发展。

4.政府投资层面

(1)避免旅游产业“搭便车”现象。旅游产业中基础设施和公共服务平台构建存在着资金需求量大、周期长、投资风险高等问题。如果由私人提供此类公共产品,则部分消费者会出现不承担任何成本,消费或使用公共产品的行为,市场机制在提供旅游产业公共产品的过程中就失效了,单纯由市场提供的产品数量大大小于旅游产业发展所需要的产品数量,成为旅游产业发展的瓶颈。因此,旅游产业中所需要的基础设施和公共服务平台类的准公共产品应由政府来提供,如设专款专项支持公共文化重点工程建设,博物馆、纪念馆、大型体育场馆向社会免费开放或低收费开放等。支持民族文化旅游项目的建设,重点支持文物和非物质文化遗产保护、农村文化建设等。同时,加强省内的重点旅游景区与市区内交通主干道的连接建设。对景区内停车场、旅游服务中心、自驾车休息营地、景区内基本生活设施、废物处理、景区标志等建设加大投入力度,争取在“十三五”期间,辽宁省内每个旅游大县(市、区)至少建设一个游客服务中心或标准化旅游集散中心。

(2)对旅游公共产品的提供更充分。政府借助财政政策优势,向社会筹集资金用于旅游产业投资。辽宁省内旅游产业中的基础设施建设较慢、公共服务信息平台还没有全面搭建,仅仅通过有限的财政投资很难满足旅游业发展的现实要求。需通过财政政策发挥杠杆作用,引导租用,吸引各方面资金用于旅游产业公共信息平台建设。将辽宁省内各景区、酒店、购物中心等重点旅游企业纳入省市县三级联网智慧旅游支撑平台,旅游平台信息网与公安、水路交通、陆路交通、航头交通、出入境安全、工商、税务、民政等多个部门进行联网,实现信息共享。

参考文献:

[1] 辽宁旅游启程新常态[N].辽宁日报,2014-12-30(004).

[2] 王娟.辽宁省加快旅游产业转型升级的财政政策研究[J].东北财经大学学报,2014(1):34-41.

[3] 王敏.引客入辽正当时[J].东北之窗,2015(21):47.

[4] 全国山地户外运动专家研讨瓮安山地旅游[EB/OL].http:∥gzwa.gog.cn/s.

[5] 余美仙.试论政府在旅游投资中的调控作用[J].经济问题探索,2009(2):115-121.

[6] 林岐,吴堃.促进河北省旅游产业发展的财政政策建议[J].产业与科技论坛,2011(10):37-38.

【责任编辑孙立】

Financial Support and Countermeasures of Promoting Development of Tourism in Liaoning Province

Feng Zhuoa,Liu Yuanchenb

(a.School of Economics,b.School of Business Administration,Shenyang University,Shenyang 110044,China)

Abstract:Starting with the financial support for development of tourism industry in Liaoning Province,the major problems in tourism financial support of Liaoning Province are discussed.The function of fiscal policy on tourism is analyzed by multiplier theory.The government expenditure multiplier,tax multiplier,government transfer payment multiplier,government investment multiplier are estimated.The impacts of fiscal policy tool on the development of tourism industry are described.Countermeasures on promoting tourism industry development in Liaoning Province are proposed.

Key words:Liaoning Province;tourism industry;mechanism

收稿日期:2015-12-10

基金项目:辽宁省社会科学基金青年项目(L13CJY052)。

作者简介:冯卓(1980-),女,河北秦皇岛人,沈阳大学讲师,博士;刘元晨(1962-),女,辽宁沈阳人,沈阳大学教授,博士。

文章编号:2095-5464(2016)03-0269-06

中图分类号:F 592.0

文献标志码:A