新型城镇化背景下基于包容性发展视域的农村社会管理创新全景模型的构建

王　潇

（1.天津城建大学经济与管理学院，天津300384；2.南开大学经济与社会发展研究院，天津300071）



新型城镇化背景下基于包容性发展视域的农村社会管理创新全景模型的构建

王潇1，2

（1.天津城建大学经济与管理学院，天津300384；2.南开大学经济与社会发展研究院，天津300071）

摘要：本文以包容性发展理论为线索，深入剖析了包容性发展理论与农村社会管理间的内在逻辑性，从发展理论入手，探讨了包容性发展理论对农村社会管理创新的启示。作者将提出基于包容性视域下的农村社会管理创新模式的核心理念、行为主体的作用机制以及开展相关实践的保障性机制，并构建基于包容性视域的农村社会管理模式的全景模型。

关键词：包容性发展；农村社会管理；主体作用机制；保障性机制

一、引言

基于包容性发展视域的农村社会管理机制，是立足于当前农村社会业已分化的特征，以“立足民生、共享财富、机会均等、完备制度体系”为发展理念，通过多元主体建设，发挥政府的主导作用，企业的积极参与，农村社会组织的辅助推动，最终形成的村民自治建设的社会管理体制，从而推动我国农村公共服务水平的提高。本文将提出基于包容性视域下的农村社会管理创新模式的核心理念、行为主体的作用机制以及开展相关实践的保障性机制。

二、包容性理论的演进

包容性理论最早由世界银行提出，该理论聚焦于对社会发展不平衡问题的关注，探索如何解决贫困人口及弱势群体的基本生活保障问题，希望通过消除贫困实现社会的可持续发展。因此，早期的研究关注“对穷人友善的增长”，随后，亚洲开发银行也提出了只有经济增长才能有效地减少贫困发生的观点，从而使“公平合理地分享经济增长”成为了亚洲乃至世界经济发展中的重要目标［1］。

对于增长的理解随着包容性理念的不断深入，而有所变化，最初，增长被理解为一维的度量。无论是亲贫困增长，或包容性增长仍集中在收入问题上，面对个人集体问题——贫困指数是这种集合的一个影响因素，更多情况下，社会福利函数是将收入改变的本质方法融入到一个单一国家层面的评价指标当中，但这就带来了一个问题：如果这些维度合并构建一个单一的指标度量，那么收入上升但健康或者教育情况恶化的局面如何解释？即使所有维度都转向正增长，那么如果改变是以不同的变化比率、发生在不同的国家、以及不同的测量维度上，又该如何进行评价。一些学者开发了人类发展指数用以解决这个问题——它采用教育或者健康的收益三维指标的加权平均数［2］。但当前的研究尚不清楚这些权重的基础是如何被设定出来的，以及是否还有其他的权重集。相关的讨论尚未解决这个问题，但对于增长的理解已经从单维度量向多因素分析开始转变。

在随后的长期发展战略中，基于对经济增长必须伴随着社会的发展这一理念的认知，学者们更倾向于用包容性发展来取代包容性增长的表述，使之更加侧重于人力资本、社会资本等方面的发展［3］，这就意味着新的理念增加了对教育、卫生保健和其他的公共服务内容的考量，并将包容性发展的基本核心概括为追求机会和权利公平。

2004年，Prahalad将社会结构比喻为一座金字塔，并指出那些贫困群体就被困在这座金字塔封闭的底端，随后，他创造性地提出了“包容性创新”的概念，并将其视为将这一人群救出金字塔，改善其福祉的重要方法［4］。此后一些学者对包容性创新做了进一步的探讨，并将这里的创新理解为能够改善贫困人口收益的所有新思想，认为包容性创新实践应当致力于去除那些阻碍贫困人口发展机会的制度与社会问题。同时，强调了包容性创新不仅关注创新结果，更应关注创新的过程，将二者区别开来，即使创新机会最终无法实现，其包容性实践活动本身也是有意义的［5］。

由于包容性理论结构的边界不断扩展，以至于在理论层面已难以界定清晰。基于现象观察，包容性理论通常被视为一种全新的处理商业模式的突破，该模式使贫穷人口能够参与到高增长，高利润的企业发展过程当中。参与模式本身又具有多样性的特征，既包括所有制形式、管理控制、参与就业或消费模式等方面的考量，也包括涉及到价值创造的整条供应链。这一创新模式通常伴随着商业模式的转变以及新服务的推出而展开，并被视为贫困人口所在地区增强经济能力的重要平台。

三、包容性理论与农村社会管理间的逻辑关系

在对包容性理论演进脉络的快速梳理中可以发现，包容性理论自提出之日起就关注于如何公平的分配资源和财富，虽然在二十多年的发展中，从单一维度的增长理论，到多维度的发展理论，再到创新理论的融入，使得包容性理论内涵的边际变得更加模糊，研究视角更加宏观，但注重财富的平等获取，特别是对弱势群体的持续关注始终是包容性理论要解决的关键问题。基于此，本研究认为包容性理论是在对贫困地区关注的基础上提出的，因此，理论发展与农村社会发展、消除贫困具有紧密地联系，具体的说来，包容性理论与农村社会管理间的关系可以体现在以下方面：

（一）包容性理论推动了农村经济发展

农村经济增长是包容性理论提出的源泉，也是该理论关注最早的研究问题，其聚焦于如何实现各人群均能在经济发展中公平获利，正如Ali和Son（2007）所描述的那样，使得所有人的收益在这一发展过程中都能实现可持续和公平的增长。他们进一步指出，实现包容性增长的基础是推动跨部门和地区的广泛合作，运用资源流动与互补的方式，推动贫困地区的包容性发展进程。因此，企业可以向贫困地区投资，并雇佣贫困地区的人口作为劳动力，在为企业降低劳动力成本的同时，带动该地区的就业［6］。Fernando（2008）在其研究中从最终效应的角度分析了包容性理论与农村经济发展的联动关系，他认为包容性的经济增长应具备为低收入群体创造收益的机会和能力。而农村地区发展相对滞后，因此，成为包容性理论研究的核心内容［7］。赵武等学者（2014）认为农业发展和农村建设是帮助实现农村地区实现包容性发展的关键要素，对于推动可持续的农村经济发展具有积极意义［8］。这就要求农村地区要加强农产品产量的提升，农业耕作技术的进一步改良，并且引入具有高附加值的非农业商品和服务。

（二）包容性发展离不开农村基础设施建设

农村基础设施建设与包容性发展间存在密切联系。Ali和Yao（2004）指出农村基础设施不足会导致商业运营成本和国内外投资成本的增加［9］，从而形成恶性循环，这些地区获得的投资与就业机会将会更少，客观制约了贫困地区的经济发展。Fernando（2008）也指出农村基础设施建设可以为农村劳动力提供了市场准入和基本服务［7］。因此，完善的基础设施建设有利于改善投资环境与农民的就业状况，为农村地区改善贫困提供机会。但在对印度偏远地区中小企业的经营发展研究后，Ali和Yao意外发现中小企业有时可以弥补农村地区基础设施不足的问题，客观上推动了包容性发展。例如，迫于公共电网设施的不足，很多当地中小企业自行建设发电设备，因而成为潜在的跨国企业供应商，这些企业成功的缓解了偏远地区基础设施匮乏问题，并进一步推动了外国直接投资雇用农村劳动力。

（三）包容性发展有利于农村社会发展

社会维度同样是包容性理论中的重要方面，也是对包容性增长（过于倚重经济增长，而忽视了对其他方面的考量）的重要补充。Ali和Son （2007）对包容性理论中的社会维度进行了解释，认为这里的社会维度强调了对弱势群体社会安全性的要求，应建立全面、系统的保障措施以应对潜在的社会风险［6］。Fernando（2008）则进一步解释了社会维度所应包含的内容，例如：对社会贫困地区的支持、低收入家庭与弱势群体的改善情况、以及消除不平等的制度等都应列为重要的考量内容，从而实现了对这一维度的测量［7］。此后，一些学者对需要考量的指标做了进一步的丰富，例如：Tandon和Zhuang（2007）认为健康状况应当列为社会维度的重要指标，因为其考量了人类福利与社会发展，并指出健康水平可以作为政府扶贫投入程度的重要依据［10］。

（四）包容性发展要求农村社会公共服务与管理制度的改革

制度是实现包容性发展的基础。不同学者对其使用了不同的表述，例如Ali和Son将其称为“授权”［6］。他们认为包容性发展就是要去除那些“授权”，因为它们导致了贫困极化，是阻碍社会经济公平、可持续发展的有害制度［6］。他们进一步指出“授权”体现了个体获得生产性资产和能力的权利，当部分人获取更多甚至剥夺了他人应获取的那份，公平就被打破，包容性也就无从谈起。亚洲开发银行2007年的一项研究中则将制度解释为一种“合法身份”，并指出因为它是个体从公共资源种获取收益和机会的前提条件［11］。“合法身份”使个体能够置身于国家制度体系的保护当中，并使其获取相应资源具有了合法性。因此，包容性发展需要明确不同个体，特别是弱势个体的法律正当性，通过制度强化公平、合理的资源分配制度，从而有利于推动农村地区社会管理体系的构建。

四、基于包容性发展视域的农村社会管理创新模式的核心理念

基于包容性发展视域的农村社会管理创新模式的核心理念包括“立足民生、共享财富、机会平等、完备制度体系”，基本模型如图1。

图1　基于包容性发展视域的农村社会管理创新模式

（一）理念一：立足服务民生

在新型城镇化发展、新农村建设的大背景下，若要实现农村地区的稳定发展与高效管理，必须深入理解农民分化了的利益与需求，立足于解决农民生活中的实际问题。服务民生是当前农村社会管理的核心理念。在十八大、2014年年初召开的中央农村会议以及2015年底的农村社区建设会议中，“服务民生”被反复提及，已经成为新农村建设工作的重要宗旨。在调研中，作者发现许多被访农民均对村镇建设中的生活水平提高表示满意，农村社会管理与公共服务事业的建设有助于提升村民的幸福感，加强村民的社会保障力，这些是改善民生的重要体现。同时，村民对当前社会管理与服务职能的整体满意度仍有很大的提升空间，对当前生活中的一些问题，如：养老、医疗等提出了自己的期望，这说明，当前的农村社会管理工作在关注民生的同时，更要突出“如何服务民生”这一重要课题。

（二）理念二：共享财富与机会平等

财富共享与机会平等是共产主义社会发展的重要目标，是现代文明社会发展的方向，也是新型城镇化建设的关键理念。改善民生不是改善个别人的生活水平，而是提升农村人口，特别是贫困人口和弱势人群的生活水平，没有共享财务和机会平等，是不可能完成这一使命的。因此，改善民生给出了新型农村社会管理的方向，而共享财富和机会平等则给出了改善民生的方式。这也是本文引入包容性理论的重要原因。包容性要求人们都能够获得发展的机会，都能够获得利益，特别是那些弱势群体的利益获取。我国农村地区人口庞大，且是弱势群体的主要集中地区，因此，改善农村地区人口的生活质量只有秉承“共享财富、机会平等”的理念，才能确保农村地区实现平衡发展，更多的农民支持改革、参与改革，使农村社会管理创新能够落到实处，深入人心。在对农村地区的调研过程中，发现农村社会管理存在显著的发展不均衡的情况，例如：东部沿海的村镇发展相对较快；而西北村镇则存在明显的差距。因此，“共享财富、机会平等”应该作为未来农村社会管理创新的核心理念。

（三）理念三：完备制度体系

当前我国农村地区正在经历新型城镇化发展的关键社会变革。变革时期也是社会规范容易出现混乱的阶段，由于社会失范，进而导致人们的价值观、社会心理产生多种变化，一些负面、消极的思想可能出现，增加了变革时期的不稳定性。制度正当化理论认为变革时期的人们总是倾向于旧有的制度体系，而对于新事物裹足不前，只有在变革中稳步、有效的建立起规范化的制度体系，才能够更好的引导人们形成对社会变革的积极认知，也才能消除农村社会中的谣言和消极信息［12］。因此，强化制度体建设，完备法规是农村社会管理中的重中之重，是推动城镇化建设发展的关键，也是解决农村社会矛盾、提升公共服务，建立新型农村社会管理模式的前提条件。这不仅需要政府在这一过程中发挥积极的主导作用，同时要求当地村民的积极参与，农村社会组织积极辅助，从而使法规建设成为联系村民与政府的重要桥梁。

（四）基于包容性发展视域的农村社会管理创新模式下的多元主体行为分析

包容性视域下的社会管理模式，意味着最大程度的吸收和包容各方面的社会力量参与社会管理。具体发挥以下四个作用机制，即：政府的主导机制、村民的自治机制、市场的运作机制、社会组织的辅助机制。

政府是农村社会管理创新的基本主体，也是推动农村社会走包容性发展的主导力量。因此，政府应该在这一过程中重点突出以下功能，即：制度及政策的制定者、积极的倡导者、运行管理者与监管者。同时，政府相关职能部门应为农村社会组织的建设与发展提供法律规范和指引，例如：尽早完成《社会组织法》的编制与执行，为实现村民自治规范的形成与运行提供法律依据与具体指导，为企业介入农村地区的投资及其他的商业行为创造平台和机会。

培养村民自治能力是包容性农村社会管理的重要内容，也是对我国政府主导下的农村社会管理体系的有益补充，从而帮助政府将有限资源运用到农村社会建设中最重要的方面。同时，村民自治也是我国社会主义制度优越性的重要体现，能够增强村民的参与意识和认同意识，有助于更好地发挥村民参与农村建设的积极性和主动性，作社会主义新农村建设的主人。

发挥企业的市场机制就意味着鼓励企业进军农村市场，带动农村市场的发展，这将有利于解决就地城镇化过程中的劳动力安置问题，从而实现繁荣农村市场的作用。作者在对农村社会公共服务的调研中，调研对象共提出了11个需要重点加强的方向，全部由政府发挥作用，解决问题是不现实的，必须发挥多元主体的作用，因此，在鼓励企业进军农村市场的同时，也应强化在重点建设方向上的市场作用的发挥，特别是：环境卫生与治安状况、菜场或小型买菜点、就业培训、医院与卫生站、高龄或失能老人服务、文艺表演、保安设施等当前村民反映比较集中的领域，如何在政府监管下，调动企业热情，发挥市场引导作用实现企业“下乡”，将是推动农村社会管理发展的关键。在这一过程中，突出农村地区的资源优势与政策优势是调动企业积极性的必要选项。

此外，社会组织要发挥辅助作用。在农村建设中，农民个体往往在是否发挥主人翁作用以及如何发挥作用等问题上具有犹豫、观望的情况，等、靠、要的情况时有发生，有必要发挥农村社会组织的作用积极推动公民的个体行为，同时在政府主导、企业参与的过程中，更好地代表农民群体发挥功能作用，节约社会成本，使农村社会组织成为农村民主管理的组织基础，充当农村社区公共生活的组织者，同时，扮演农村公民社会发展的重要载体。

（五）基于包容性发展视域的农村社会管理创新模式下的保障机制分析

1.人才保障机制

建设高素质基层组织带头人。包容性理念要求基层管理人才要坚持细心、奉献的品格要求，加强基层组织带头人队伍建设将有助于对优秀品质的宣传，发挥带头作用。因此，选好基层组织领头人是班子建设的关键。各基层组织要拓展农村管理人才的来源渠道，选拔优秀人才担任村书记和村委会主任的工作，推进选聘高校毕业生当“村官”，降低农村管理干部的平均年龄，使得管理者们能够以更加旺盛的精力、体力参与社会管理建设；鼓励复转军人参与农村工作；选配好社区、社会组织的负责人，真正把一批有激情、会经营、懂管理、恳奉献的年轻人才选为村干部和带头人，以适应新农村建设的需要。

优化农村地区的干部配置。切实加强对农村地区基层管理人才和管理干部的配置优化工作。一是通过多元化选聘机制选取、锻炼、培养优秀人才，解决社区干部队伍来源不足的问题；二是要逐步提高社区管理和公共服务工作的比重，包容性理念要求基层人才要全身心的为当地农民服务，特别是关心弱势群体的利益，提供优质、平等的公共服务是体现包容性的重要方式。

明确农村地区基层干部的责任与包容性服务意识。村民对农村社会公共服务的需求层次越来越多，数量也越来越大，如何凸显包容性理念，实现对村民需求的广泛、公平的服务，这就要求建立一支专业化、负责任的管理团队。一方面，明确管理人员的各自职责，细化分工和职能是提高公共服务效率，提供细致、全面、公平服务的前提条件；另一方面，强化对服务人员的包容性服务意识的培训，端正服务态度，强化公平、公正提供服务的发展理念。

合理改善干部的工作待遇。包容性发展意味着不仅改善贫困地区弱势群体的利益，也包括服务地区的基层工作人员。因此，对于基层人才和村干部待遇的必要性改善也应该得到重视。这也是吸引人才为农村地区服务的重要手段。这就要做到：第一，完善各项激励机制，建立村人才待遇增长机制。提高基本工资与考核激励。第二，落实各类补贴，确保收入有保障。进一步提高村干部和管理人才的报酬，将报酬资金全部纳入财政预算，直接拨付各村镇，进一步调动农村干部的积极性。

图2　基于包容性视域的农村社会管理创新模式的全景模型

2.资金保障机制

明确政府主导的多元化资金投入机制。首先，要从宏观战略上建立社会投资理念，突破传统的投资规模。从经济建设角度，通过公共基础设施的投资推动地区经济发展，即开展“经济投资战略”，由省、市发改委牵头，其他经济职能部门共同跟进，发挥作用，重点围绕与村民息息相关的社会管理与公共服务相关的领域着手开展，例如：首先围绕当前发展水平较低的公共服务方面，包括：环境卫生与治安状况、老年人协会、菜场或小型买菜点、就业培训、医院与卫生站、高龄或失能老人服务、邻里或族群内的纠纷、文艺表演、自来水供应及饮水安全、安全隐患排查、保安设施等方面入手，加大投入，开展建设。其次，加大奖励性投入，奖励农村社会中取得突出成绩、做出重大贡献的单位、企业和社会组织，根据其所产生的社会综合效益，给予一定的奖励。再次，积极引导农村社区盈利性商业服务向产业化、市场化发展，积极推进市场化经营与服务实体的股份制改造，鼓励企事业单位和社会组织开展社区服务项目，建立社区服务企业。

3.政策与制度保障机制

加快农村社会保障制度、法规的制定。无论是政府发挥主导机制、社会组织发挥辅助机制，还是村民自治或是企业市场机制的形成，都离不开法律、法规建设，这是实现我国农村包容性发展的关键，而当前我国农村地区的法治思想尚显单薄，法律制度亦不完善，急需政府加快法律、法规的规范化、系统化建设，例如：“农村社会保障法”、“农村养老保险法”、“农村合作医疗法”、“农村社会合作救助法”等法律制度的完善对于迅速解决相关问题具有积极意义。

加快信息沟通与民意反馈渠道的建设。依托公正、平等的基本原则加快完善“农村社会管理办法”，为合理、有效的开展农村社会管理创新提供制度依据与执行保障。通过统一的政策指引，综合利用社会政策整合各部门的资源，从而建立有效舆情管理系统。

五、结论：基于包容性发展视域的农村社会管理创新模式的全景模型构建

本文系统探讨了基于包容性视域下的农村社会管理创新模式的核心理念、行为主体的作用机制以及开展相关实践的保障性机制。构建了基于包容性视域下的农村社会管理创新模型，明确了创新模式的核心理念，即：“立足民生、共享财富、机会平等、完备制度体系”；研究分析了实施包容性视域下的农村社会管理的多元化主体，认为新型的农村社会管理应是政府与社会组织相互合作实行公共管理，具体发挥以下四个作用机制，即：政府的主导机制、村民的自治机制、市场的运作机制、社会组织的辅助机制；此外，研究分析了实现包容性视域下的农村社会管理的三个保障性机制，分别是：人才保障、政策保障和资金保障机制。✿

参考文献：

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The Research of Rural Social Management Models based on the Inclusive Development Theory

WANG Xiao1，2
（1.School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University，Tianjin 300384；2.School of Economics and Social Development，Nankai University，Tianjin 300071）

Abstract：This paper focused on the developing causes of inclusive theory，analyzing the logical relationship between inclusive theory and rural social management in China.The authors，based on the theory of development，discussed the contribution of inclusive theory on rural social management.The paper set up a model of Chinese rural social management innovation based on the inclusive development theory，including the core concept，subjective mechanism，and safeguard mechanism.

Key words：Inclusive development；Rural social management；Subjective mechanism；Safeguard mechanism

中图分类号：C912.82

文献标志码：A

文章编号：1007-0672（2016）04-0082-06

收稿日期：2015-12-23

基金项目：国家自然科学基金项目（51178288）；天津市科技计划项目（13ZLZLZF02600）。

作者简介：王潇，男，天津市人，天津城建大学经济与管理学院副教授，南开大学经济与社会发展研究院博士后，研究方向：城镇化与新农村建设、服务创新。