我国农村特困老人供养的研究述评

刘　林，豆书龙，李　凡

（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）



我国农村特困老人供养的研究述评

刘林，豆书龙，李凡

（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

摘要：近年来，关于特困老人养老问题国内外都有一些探讨。总结国内外学者的研究成果，有利于为进一步研究提供指导。通过研究发现，国内学者特困老人养老的研究主要从特困养老制度变迁、特困养老模式、特困养老存在的问题等角度进行研究；而国外学者则更加关注孤寡老人和孤寡老年妇女养老的研究。这可以为日后理论与实践研究提供建议和研究方向。最后从加强基础理论研究、细化特困对象、强化特困老人需求研究和统筹协调相关制度等四个层面提出了未来研究的建议。

关键词：特困老人；研究述评；建议；

一、引言

特困老人是指满足无劳动能力、无生活来源和无法定赡养扶养义务人，或虽有法定赡养扶养义务人，但无赡养扶养能力等三无条件的老年人。特困老人作为社会中最弱势的群体，应该得到国家的救助。我国从1956年起《高级农业合作章程》的颁布建立五保制度，到1994年《农村五保供养工作条例》正式将五保户供养机制纳入社会保障制度的体系内；再到2006年3月1日，新的《农村五保供养工作条例》的实施正式将特困对象纳入财政供养，最后到2014年《社会救助暂行条例》正式提出建立特困人员供养制度，2016年国务院颁布《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，进一步细化了特困供养制度的操作内容。制度发展至今已经60年。党的十八届五中全会提出：“要坚持共享发展，保障基本民生，建立更加公平更加可持续的社会保障制度”［1］。特困制度作为社会保障体系中维护社会底线公正和实现共享发展的基础性制度安排，总结和述评学术界的相关研究成果，具有重要意义。为了了解关于我国特困供养制度的研究情况，笔者检索了国内重要的数据库，对中文数据库中“中国学术期刊网络出版总库”、“中国学位论文全文数据库”、和“中国优秀硕士学位论文全文数据库”中所有文献进行“高级检索”，通过输入主题词“农村/农民”、“五保/特困/孤寡/三无”和“制度”等进行模糊检索，共搜索到相关中文文献358篇。为了了解国外的研究情况，笔者检索了Agris、CAB Abstracts和PQDT等重要国外数据库，共搜索到相关性较高的英文文献100篇。

二、国内研究现状

（一）关于特困养老制度变迁的研究

我国特困供养制度的形成和发展是基于经济基础和社会发展的转变。随着我国经济社会的发展，我国特困供养制度也经历一个漫长的变迁过程。对该制度变迁的研究，不同的学者有不同的观点。通过总结概括，本文认为有如下六种划分角度：

第一种划分方式是从保障资金来源的角度。张文兵［2］将特困供养分为四个时期，分别是农业生产合作社时期、人民公社时期、家庭联产承包时期和“新时期”。

第二种划分方式是从经济环境的角度。公维才［3］考虑到当时国内经济环境，将其发展分为三个阶段：波折期、平稳发展期和性质转变及艰难发展期。

第三种划分方式是从社会发展战略变化及社会转型的角度。宋士云［4］从中国经济和社会发展战略变化及社会转型的视角，总结出农村特困供养制度伴随着工业化、市场化和现代化的进程而经历的三种阶段。

第四种划分方式是从供养责任主体是国家或社区的角度。高鉴国、黄智雄［5］将特困供养制度的发展阶段分为两个阶段，即“国家化社区救助阶段”和“国家化公共救助阶段”。

第五种划分方式是从生产社会化的角度分析。刘相伟［6］在社会化小农理论的分析框架下，将农村特困供养制度划分为集体福利（传统生产的道义救助）和国家供养（社会化生产的制度保障）两个阶段。

第六种划分方式是从制度供需均衡的角度进行分析。韩鹏云［7］运用新制度经济学的理论分析了特困供养制度接近60岁的变迁历程。他将这一历程分为集体供养式的传统制度均衡（1956～1984）、制度的非均衡和变革需求（1985～2006）和国家公共供养式的新制度均衡（2006）三个阶段。

结合上述划分，笔者认为特困供养的变迁主要划分为集体供养时期、过渡时期和国家供养三个阶段，具体情况如表1所示。

表1　我国特困制度变迁的具体情况

（二）关于特困养老模式的研究

我国的特困养老模式主要有集中供养和分散供养两种。但在实际的运作过程中，还存在试图规避这两种供养方式的缺点、发挥其优点的创新模式。

第一种模式是分散供养模式。分散供养是指政府提供资金补助，特困对象不需要搬离原来的居住场所和生活环境、委托他人照料、在家生活的特困供养方式。这部分老人的数量最多，截止2015年11月底，全国有农村特困人员519.2万人，分散供养人数为355.9万人，占特困供养总数的68.5％［8］。

第二种模式是集中供养模式。这部分特困对象生活质量较高，但人数较少。相比分散供养，集中供养能够促使供养内容得到较好的落实。因此集中供养是我国多数地方政府推崇和鼓励的方式。但是集中供养方式也可能导致特困老人的行动自由和生活习惯受到影响，导致特困老人社会参与的阻隔，从而影响其身心健康和情感需求的满足［9］。

第三种模式创新模式。该模式是根据不同地区的实际情况发展起来的，规避集中和分散供养方式的缺点、发挥其优点的模式。比较典型的有两种，一是五保村模式，这种模式适合特困人数较多、经济水平较落后的地区；另一种是安居楼模式，这种模式适合经济比较发达，宗族互助观念比较强的地区。

（三）当前特困养老问题的研究

学术界关于特困养老的问题研究主要根据当下的特困政策和文件展开的，主要围绕着特困政策中的目标定位与现实中特困政策的执行效果之间的偏差进行研究的。但是随着政府对民生关注的不断加强，自2010年起，学术界开始零星出现以特困户的需求为视角的研究，开始分析特困户个人的需求与特困制度的供给的差距。

以政策为本，研究政策执行偏差的特困问题；苏瑞［10］在对陕西省府谷县S村调研的基础上，发现存在如下问题：农村特困政策存在缺陷、特困供养主体责任缺失、特困供养管理落后和资金发挥效应不足。2014年《社会救助暂行办法》实施后，杨世建［11］通过调查总结出了当前农村特困户供养工作中存在的六大突出问题：一是供养工作法制化程度低；二是供养范围狭窄；三是供养标准低；四是供养对象识别误差大；五是社会力量参与农村特困户供养工作薄弱；六是腐败问题不容忽视。

以人为本，研究特困老人的需求与制度供给差距的养老问题；黄英兰［12］采用分层抽样的方法抽取潍坊市9家不同规模养老机构的296名特困老人进行调查，研究发现潍坊市养老机构特困老人精神需求满足水平较低，养老机构管理人员应重视特困老人的精神需求。张红霞［13］等以岔口驿敬老院作为个案研究，采用了观察法、访谈法，从需求视角出发，对集中供养的特困老人生活状况进行了调查。调查显示，在敬老院集中供养的特困老人普遍存在生活照料和医疗照料不足、精神慰藉缺乏、社会交往不足等问题。解决上述问题的关键是要加大政府财政投入、更新思想观念，重视精神供养、加强在岗人员培训等。豆书龙［14］通过对山东省陵城区HW镇特困老人进行深入访谈的基础上，从特困老人的社会交往需求、自尊需求、休闲娱乐需求和自我实现需求等方面探讨特困老人的需求保障情况，结果显示，特困老人的精神需求表达不足，特困老人的精神保障形势严峻。而项目组通过对内蒙古赤峰市林东镇的基线调研情况，发现当地老年人普遍面临健康需求和生计需求问题，以及由于缺乏子女而带来的孤独感，精神匮乏问题等。

综合来看，学术界对于特困老人问题的研究经历了从政策视角到人本视角的转变，但是当前学术界仍然主要围绕“特困供养目标的定位”、“特困政策的执行与落实”两个主题进行研究的。而对于特困老人需求的研究依然处于边缘地位。因此学术界应该加强从特困老人需求的角度研究当前政策存在的问题。

（四）关于特困供养制度发展方向的研究

关于特困老人供养工作的整体发展方向，如下，学术界主要有三种观点：

第一种观点认为应将特困供养制度纳入长期生活类救助制度。郑功成［15］在研究社会救助制度设计与创新中指出，未来的社会救助体系改革及发展路径，必须整合现行社会救助相关制度。将特困供养制度归为长期生活类救助制度，根据农村生活水平的发展和农村养老保险制度的整合，分别纳入为社会养老保险和社会福利的一部分。

第二种观点认为应将特困户纳入最低生活保障制度。洪大用［16］关于改进特困户工作和未来发展方向的研究中，提出把特困户优先纳入农村最低生活保障制度。基于城市居民低保制度实施的丰富经验和运行效果，建立城乡统筹的低保制度，加强低保制度保障下的生活贫苦群体的统一管理。

第三种观点认为特困供养制度的发展方向是综合性保障时期。邹文开［17］在关于特困户供养制度远景设计时，也指出特困户供养制度的发展方向将是综合性保障时期。全国统筹对“三无”鳏寡老人和残疾人进行救助，以低保制度为主，同时养保、医保、教育救助等多种手段综合实施救助。特困供养制度由集体福利向国家福利与社会救助过渡，也是集体责任向国家责任的过渡。

随着2014年《社会救助暂行办法》提出要建立统筹城乡三无人员的特困供养制度，显然朝着综合性保障方向转变。目前，关于特困人员供养总的框架已经有了，但实际并存特困人员供养和五保供养两个提法。如何实现制度政策的统一，做好与低保、新农合、新农保、城居保、孤儿基本生活保障等制度的衔接是未来学者应该研究的方面。

三、国外研究现状

由于国外并没有特困老人的称谓，所以只能选择与特困老人相近的检索词进行检索，通过查阅大量英文文献，得知国外学术界主要关注农村孤寡老人。由于欧美国家经济发达，社会保障体系完善，孤寡老人的问题并不是非常突出。正如Robert L. Rubinstein在1987年提到尽管在许多西方国家，孤寡老人占总体老人数量达到20％，但是西方学术界发表关于孤寡老人的文献非常少［18］。但是随着欧美经济危机的爆发，经济的持续低迷，欧美社会福利国家不断进行市场化改革，农村孤寡老人的问题也面临一定问题。另一方面，伴随着欧美女权主义的影响，对农村孤寡老年妇女的关注也成为一个关注点。因此本文就农村孤寡老人和农村孤寡妇女的研究进行简要论述。

（一）关于农村孤寡老年人的研究现状

一是对农村孤寡老人营养状况的研究；Morais，C.等通过对欧洲老年人营养风险的考察，发现了影响欧洲老年人营养风险的因素，并且提出了要主要改善老年人的生活环境，引入健康生活观念等建议［19］；而Kitano，T.考查了韩国最年长老年人的饮食模式和特点，发现了独居或孤寡老人的饮食结构不科学，饮食不规律的问题，因此，建议实行聚餐计划来改善孤寡老人的饮食问题［20］。二是对农村孤寡老人身体健康的研究；Minicuci，N.通过研究澳大利亚、美国、日本和韩国四个国家老年人的自评健康状况，发现检查相关SRH（即国与国之间的自评健康状况）相似之处大于差异。当使用SRH来形容老年人的健康状况，重要的是要考虑人群的早期生活经历以及国家和个人因素。需要进一步地研究来理解复杂的社会影响对健康的看法［21］。Brand，H.研究了导致农村老年人功能下降的两大问题：慢性病和残疾问题，并提出了相关的建议［22］。Ramadani，N.研究了亚洲和非洲老年人的睡眠问题，发现大量老年人的睡眠质量问题非常严重，影响了他们幸福指数和生活质量的提高，因此提出了相应的建议［23］。三是对农村孤寡老人心理健康的关注；Sano，K.调查乌克兰与其他西欧国家在12个月里老年人抑郁症的发病率，发现乌克兰老人抑郁病的发病率比较高。结果表明，老年人在乌克兰构成高危人群，因此要有针对性的采取干预措施［24］。而Swenson，C.J.探讨了拉美裔和非西班牙裔白人农村老年人抑郁症状，发现较低的文化适应水平是导致抑郁病的重要原因［25］。

（二）关于孤寡老年妇女问题的研究

一是对孤寡老妇女营养获取的研究：Holcomb，C.A.通过研究对于孤寡老妇女营养获取影响因素的探讨，数据显示，在农村地区居住并不意味者孤寡老妇女的营养条件差。因此年龄和教育比居住条件对孤寡老妇女营养获取的影响更大。因此政府营养政策的瞄准人口应该是那些退休的没有受过高等教育的老年独居妇女［26］。而Aim YoungJee通过调查农村有家庭的老年妇女的营养获取情况，发现农村独居老年妇女季节性的营养获取情况存在很大问题。因此建议完善包括营养教育和营养支持在内的营养政策，为农村独居老年妇女提供多样性和个性化的营养服务［27］。二是对孤寡老妇女残疾状况的研究：Geertrudis A.M.对比了三个欧洲国家老人在成为鳏夫和寡妇之后残疾的状况，发现寡妇需要家庭的照料和专业的照护［28］。三是对孤寡老妇人社会网络的研究；Jang，H.S.通过调查探讨了身体健康、经济状况与社会支持网络的关系，发现身体健康、经济状况与社会支持网络存在正相关关系，进而对政府提出了相应的建议［29］。

四、未来的研究展望和启示

首先，从国内研究来看，国内学者对于特困供养的制度变迁、养老模式选择、养老问题及原因以及未来的改革方向都进行了很充分的研究和论述。总体来讲，对特困供养制度的关注大多始于税费改革以后，这和当时特困供养资金渠道发生变化，特困供养制度无法接轨相吻合。随着十八届五中全会共享发展理念的提出以及对民生的不断重视，农村特困供养制度作为维护社会底线公正的基础性制度安排，正越来越受到专家学者的重视。但是笔者以为在以下方面还有待加强研究：第一，基础理论研究需要加强。目前研究关注点集中在特困政策的执行层面，缺乏支特困养老基础理论的研究，比如特困养老的责任为什么要有政府来承担？缺乏将特困老人这个社会上最脆弱、最困难的群体提升到权利和人权层次进行探究。第二，研究对象需要进一步细化，没有关注特困对象性别差异。G.Clare Wenger通过调查英国威尔士孤寡老年人适应孤独生活的性别差异发现，女性比男性更加更能适应孤独的生活。因此建议政府加强对孤寡老年人保护的时候要注意这种性别差异［30］。而我国特困对象供养问题本质是特困男性老年人问题①根据民政部发布的《2015年3季度各省社会服务统计报告》显示，全国一共有特困老年人5209038人，其中女性有886880人，仅占17％；而男性则占到83％。因此，一定意义说特困老年人供养问题主要是男性特困老人供养问题。，相对于女性老年人，男性老年人更容易感到孤独。当前还很缺乏专门针对特困男性老年人研究以及性别差异研究。其次，对特困老人群体中的原国民党二战抗战老兵的关注和研究还很缺乏，目前只停留在新闻报道层面，学术研究比较少。因此应该加强对该群体的学术研究。第三，关于特困对象需求的研究：一是需要研究需要进一步系统化。从根本上讲，特困政策的供给就是为了满足特困老人的需求；当前还缺乏系统地从特困对象需求的角度所进行的研究；二是对于特困对象医疗救助、护理照料需求的研究还很缺乏，需要进一步研究特困对象的医疗救助和护理照料问题。第四，城乡特困人员制度的统筹协调研究需要进一步加强。具体体现为三个层面，一是城乡三无人员的整合问题；二是关于民政部与残联等有关部门的协调问题；三是关于特困制度与扶贫、低保、优抚、养老等制度的统筹问题。因此，未来的关于特困供养制度的研究应该关注这四个方面的研究。

其次，从国外的研究来看，国外学者主要关注农村孤寡老人的养老问题。本研究主要是从二个层面进行综述：一是关注孤寡老人个人层面；如从关注孤寡老人营养到关注身体健康再到关注心理健康等精神层面；二是关注孤寡老人社会层面；如关注孤寡老人的社会地位和性别差异等。此外，国外学者特别关注了对孤寡老年妇女的问题研究。总结来说，国外学者对孤寡老人的研究，一是关注较高层面的需求，如精神、心理健康等方面；二是特别关注了对孤寡老人中女性的生活状况。这两点对于我国特困老人供养的研究具有极大的借鉴意义。

最后，我们也应该看到，国外孤寡老人的研究是基于欧美各国特定的政治、经济、文化和社会制度开展的。并且应该认识到国外孤寡老人概念及产生与中国特困老人并非完成一致。例如国外农村孤寡老人中有一部分老人是主动不要孩子而造成的无子女，并不是由于经济困难。而中国特困老人则是典型的由于经济的困难和社会环境的不利而造成的无子女。因此在借鉴国外研究成果的同时，一定要学会有选择和有条件的借鉴。中国特困老人养老制度的发展，最根本上还是要结合中国特定的国情来发展和进步，才能最终解决特困老人的养老问题。✿

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The Research Review on Supporting the Poor Elderly of Country

LIU Lin，DOU Shu-long，Li Fan
（College of Humanities and development，China Agricultural University，Beijing100083，China）

Abstract：In recent years，The issues about the old elderly pension have some discussions at home and abroad.Summarizing the research achievements of scholars can provide guidance for further study.The research shows that domestic scholars studied from the following questions：rural old-age pension system changes，extremely poor endowment patterns and special difficult problems existing in the endowment.While abroad scholars pay more attention to older women living alone，and the widows and orphans pension.This could be the future theoretical and practical research proposals.Finally，the article put forward a proposal for future research from the four following aspects：strengthening basic theory research，thinning strands object，intensifing needs research and coordinating related policies.

Key words：The poor elderly；Research review；Suggestion

中图分类号：C913.6

文献标志码：A

文章编号：1007-0672（2016）04-0051-06

收稿日期：2015-12-12

基金项目：本文系香港嘉道理慈善基金会和中国农业大学合作项目“中国内蒙古自治区蒙族牧区综合性扶贫和生态文化保护试点”（29034055）、中国内蒙古蒙族牧区农村综合扶贫和生态文化保护试点项目（20142016）的阶段性成果。

作者简介：刘林，男，北京人，中国农业大学教授，研究方向：农村发展与反贫困；豆书龙，男，山东德州人，中国农业大学硕士研究生，研究方向：农村社会保障；李凡，男，北京人，中国农业大学讲师，研究方向：农村区域发展。