新疆阿克苏地区旅游业发展定位及政策支持分析*

王新新



新疆阿克苏地区旅游业发展定位及政策支持分析*

王新新

（新疆大学政治与公共管理学院 新疆乌鲁木齐 830047）

摘要：在新疆旅游业发展中，阿克苏地区的区位优势和资源优势尚未有效发挥。当下阿克苏地区旅游业发展应定位为丝路北道文化旅游示范体验区与丝路南疆旅游集散中心，为此需要自驾游入疆便利性、鼓励境外旅游企业在疆发展、开发固定班线、建设合作机制等政策支持。

关键词：阿克苏地区旅游业发展定位 政策支持

自2013年习近平总书记提出“丝绸之路经济带”建设这一构想后，政府和学界达成的一项基本认识是，丝绸之路经济带建设中旅游业应先发先试。旅游业可以作为建设丝绸之路经济带的支撑平台，丝绸之路经济带的核心职能是互联互通，旅游业的行业特点（人员、经济、信息、文化的互通）与这一核心职能契合。阿克苏地区地处天山中段南麓、塔里木盆地西北缘，既是南疆的中心区域，又是南北疆的结合部和东西贯通的关节点。但在新疆旅游业发展中，阿克苏地区的区位优势和资源优势尚未有效发挥。

一、南疆及阿克苏旅游业发展情况

新疆旅游业收入主要来自于境内游客的旅游消费。就实际功能而言，在新疆只有一个重要的集散中心，即乌鲁木齐。正因为乌鲁木齐市的区位重要性及功能优势，该市接待游客数量与旅游总收入在新疆全区旅游业中占极大的份额。仅以2014年为例，乌鲁木齐市全年接待国内外游客（含一日游）2 014.47万人次，占新疆游客总量的40.67%；全年实现旅游总收入274.57亿元，占新疆旅游业总收入的42.24%。

新疆各地州（市）旅游业收入极不均衡。南疆四地州旅游收入在新疆全区旅游收入中所占比例极低。2014年南疆四地州旅游收入之和是53.35亿元，仅占新疆全区旅游收入的7.92%。和田地区偏居一隅，长期以来交通闭塞，且自然条件恶劣，开发旅游资源成本极大，故旅游收入偏低。比较而言，阿克苏地区交通便利，旅游资源富集，却缺乏开发。阿克苏地区人均旅游花费低于新疆全区平均水平，也低于喀什地区。2014年阿克苏地区人均旅游花费仅为608.37元，喀什地区为766.32元，新疆全区为1 359.24元。

2014年南疆四地州旅游业情况简表

除了受暴恐事件频发的不利影响外，［1］旅游产业发展规划不足、产品开发欠缺、营销手段滞后，也是影响南疆地区旅游产业发展的重要原因。典型的例证是南疆地区缺乏让疆内外游客耳熟能详的旅游景区，并使之成为一个本地旅游业的金字招牌。例如自2007年以来，经国家旅游局审核评定，新疆先后有9个景区获评为5A级国家旅游景区，分别是乌鲁木齐天山天池风景名胜区（2007年5月获批）、吐鲁番葡萄沟风景区（2007年5月获批）、阿勒泰喀纳斯景区（2007年5月获批）、伊犁那拉提旅游风景区（2011年1月获批）、阿勒泰富蕴可可托海景区（2012年2月获批）、喀什泽普金胡杨景区（2013年9月获批）、乌鲁木齐天山大峡谷（2014年1月获批）、巴州博斯腾湖景区（2014年5月获批）、喀什噶尔老城（2015年7月获批）。［2］南疆四地州仅有两处5A级国家旅游景区，且均在喀什地区。阿克苏地区的库车县是新疆4大旅游县市之一，目前有4A级景区3处，但无5 A级景区。

二、阿克苏地区旅游业发展定位

与北疆相比，以阿克苏为典型，南疆发展旅游业的优势不在于自然风光，而是人文景观。故旅游业行政主管部门和旅游企业应基于地域旅游资源的差异，充分挖掘南疆民族历史文化的丰富内涵，开发具有地域特色和民族特点的旅游品牌与项目，将南疆的历史文化遗产资源优势转化为产品优势和产业优势，构建“丝绸之路”中线和南线的特色民俗旅游产品、生态旅游产品和特种旅游产品体系。作为阿克苏地区的中心城市，阿克苏市位于构建“丝绸之路”中线南疆段的中心，通向“丝绸之路”南线的十字路口——217国道与314国道在阿克苏市交汇，沿着217国道可直到和田市。在此意义上，阿克苏地区旅游业的发展情况牵动着南疆旅游业发展的中枢神经。阿克苏的区位优势和资源优势应予以特别重视和充分开发。［3］围绕丝绸之路经济带核心区建设中如何发展新疆及南疆旅游产业这一问题，阿克苏地区旅游业发展有如下两个定位。［4］

1.丝路北道文化旅游示范体验区。2014年上半年中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦联合申报“丝绸之路：长安——天山廊道的路网”世界文化遗产，中国境内共有22处文化遗产，新疆区域内有6处，其中阿克苏地区有3处，即克孜尔尕哈烽燧、克孜尔石窟、苏巴什佛寺遗址，均为龟兹文化的遗迹，应围绕上述文化遗产打造文化旅游示范区。目前阿克苏地区旅游业发展面临的问题是景点比较散，只有资源，尚未形成体系的旅游产品。

2.丝路南疆旅游集散中心。建设丝绸之路经济带提出有8大城市群建设内容，其中新疆有3个，分别是乌鲁木齐、伊犁和喀什。阿克苏地区位于3大城市群的中间位置，阿克苏市到库尔勒、喀什、伊犁的距离基本相当（约500公里），而库车距乌鲁木齐、伊犁、喀什也大体相同（约750公里）。阿克苏市和库车县城具备建设旅游集散中心的条件，可辐射到周边城市。阿克苏地区可以建设成为南疆旅游的门户，接纳到南疆旅游，乃至中亚旅游的国内外游客。阿克苏地区还可以建设成旅游商品集散贸易地。目前的问题是，阿克苏没有口岸，实现乌什口岸（也称“别迭里口岸”）通关是阿克苏地区党委和政府多年来的工作目标，口岸开通有助于互联互通，并推进阿克苏建设南疆旅游集散中心这一目标的实现。

三、实现发展目标所需政策支持

围绕这两个定位，阿克苏旅游业要首先练好“内功”，包括旅游业发展规划、项目开发及旅游设施建设等。针对集散中心建设，阿克苏地区旅游局已经做出规划，即发展阿克苏市、库车两个集散中心，围绕这两个中心将喀什、伊犁、乌鲁木齐、库尔勒、和田串联起来，打造南丝路旅游的“驿站”，在此“驿站”概念指的是旅游综合体。在修炼“内功”的同时，阿克苏地区旅游业亟待获得如下方面的政策支持。

1.自驾游入疆的便利性。丝绸之路的核心是沟通，其支撑就是无障碍的人流、物流。旅游业的传统经营方式是旅行社组织团队抵达新疆后，由本地旅行社派出车辆和人员。但针对自驾游，如何给其便利的通道签证是需要解决的问题。新疆目前没有便捷的通行政策，实践操作是提前申报，公安机关为申请者换临时车牌号，全套程序约2～3个月，程序繁琐、耗时费力。提高自驾游入疆的便利性成为新疆旅游业进一步发展的重要条件。

2.鼓励境外企业在疆设立办事机构。国家旅游局规定，境外旅游企业在中国仅能设立非营利性的办事机构。在习近平总书记提出新发展理念的前提下，上述政策可在南疆地区变通执行。例如允许哈萨克斯坦旅游企业在南疆设立旅游分支机构，除了从事旅游中介服务以外，分支机构可以独立组团，组织自己的车队，商定合作酒店。虽然上述政策可能会减少了疆内旅游企业的收入，但旅游消费发生在新疆，利大于弊。这一特殊政策的核心在于从仅允许设立非营利性的办事机构转向允许设立营利性的办事机构。至于办事机构的性质，可以是独资、合资，或合作机构，这一问题可以探索解决。

3.集散中心开发固定班车。旅游班车从始发站，即集散中心始发，自乌什口岸过关，有固定的旅游班线（一天一班，两天一班，或一星期几班均可）。若近期乌什口岸无法开通，也可以从克州口岸（伊尔克士坦口岸或吐尔尕特口岸）过关。只有先实现整个南疆联合体的贯通，才能考虑新疆和中亚几个国家间的旅游线路贯通。

4.建设两个层面的合作机制。旅游合作机制涉及两个层面：一是国家层面，中国同中亚国家、巴基斯坦等国建立相互合作、联系机制，通关、免签等相关手续便捷办理；二是丝绸之路沿线地区、省份的跨区域合作。旅游业的地方保护主义较为严重，外地团队需要与本地旅行社（也称为“接地社”）合作。目前省与省之间，甚至南疆四个地州之间，都没有实现合作。在这个层面上，需要自治区政府协调，先实现南疆各地州之间、南北疆之间的互联互通。此后方可考虑进一步发展跨国旅游，例如从阿拉木图出发的旅游车，翻越大阪，首先到达阿克苏，经库车，到达库尔勒，再翻越天山，抵达乌鲁木齐，向西至奎屯，最后自伊犁出境，这样一个环天山旅游项目，需要以相互贯通的南北疆及跨境旅游区为基本前提。

5.其他方面的政策扶持。例如国家对旅游纪念品、商品、物资的展示、交易给予税收、信贷等方面的政策支持。鉴于医疗旅游的技术要求高，此项目不宜遍地开花，在较大的城市（乌鲁木齐、阿克苏、喀什等有限的几个城市）可以做医疗旅游产品的开发尝试。对医疗旅游既需要加强政策扶持和引导，又需要加大行业监管力度。

丝绸之路互通互利，丝路跨境旅游却是个矛盾体。稳定是新疆的第一要务，特别是在南疆区域，维稳工作非常棘手。对旅游业而言，游客是抽象概念，什么人赴疆旅游，什么人出境旅游，怎么去区分游客的身份和目的，旅游企业和旅游管理部门难当此任。发展出入境游的一个负面影响是本国公民出境旅游，去而不返，就成了偷渡客，回国则可能危害国家安全和公共安全。

［注释］

［1］仅以库车县旅游业发展为例，2012年是该县旅游业发展最好的一年，旅游人数达103万人次，旅游收入将近7个亿.但是2013年“6·26”事件发生后，受稳定形势影响和相关政策调整（“八项规定”等），新疆旅游业严重下滑，特别是南疆.基本没有旅行团队到库车，星级宾馆入住率平均在30%左右.而在2013年上半年之前的旅游旺季时（每年6～9月），星级宾馆几乎爆满.2014年库车的旅游业雪上加霜，一系列暴恐事件发生之后，旅游业处于萧条期.

［2］新疆5A景区情况，参见新疆旅游网［EB/OL］.http：//zw.xinjiangtour.gov.cn/index.do，2015-08-01.

［3］自治区“十二五”规划中，旅游业发展规划未把阿克苏地区放在重要位置，口岸的接待设施及边境旅游市场环境建设（阿克苏无口岸）、集散中心建设（定位于乌鲁木齐和喀什）、特色旅游区建设（包括巴州大漠生态与特种旅游区、和田玉石文化旅游区、克拉玛依工业旅游区、塔城边境山花旅游区、温泉休闲度假区），均不涉及阿克苏地区.

［4］2014年暑期笔者在阿克苏地区调研期间，阿克苏地区旅游局刘局长对本地旅游业发展的分析给笔者颇多启发.

［参考文献］

［1］2014年乌鲁木齐市国民经济和社会发展统计公报［EB/ OL］.http：//www.urumqi.gov.cn/znsx/jdxw/notice/cytg/ 224137.htm.2015-5-1.

责任编辑：张新友

中图分类号：F590.1.45

文献标识码：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.01.26

*本文系新疆少数民族现代化研究中心招标项目“现代化理论视野下新疆城乡协调发展的制度问题研究”（XJEDU040114A01）的阶段性成果