“营改增”后消费税改为中央地方共享税的可行性分析

朱茹颖

“营改增”后消费税改为中央地方共享税的可行性分析

朱茹颖

“营改增”后，地方主体税种缺失，作为同是商品劳务税的消费税的改革被提上了日程。为了既保持中央与地方事权与支出责任的财税结构体系，又能增加地方财政收入，消费税的改革目标应是将目前的中央税改为中央地方共享税，在具体操作方面，可从消费税税目的扩展、征收环节的增加和税率的结构调整进行。

消费税改革；中央地方共享税；可行性

在2016年5月1日，营改增在全国施行。作为地方财税收入主要来源的营业税退出地方财政收入体系，从而造成地方主体税种缺失。为了提升地方的税收自主权，有效改善地方的消费环境，从而进一步提高消费能力，将同为流转税的消费税改为中央地方共享税的建议呼之欲出。

一、消费税改为中央地方共享税的必要性

历年来，营业税均是地方财政收入的主体税种，占地方财政收入的比重在五成左右，是地方财政收入的重要来源。营业税改为增值税后，对地方的税收收入将会造成非常大的冲击。虽然财政部初步制定了收入过渡方案，即遵循“保存量、动增量”的原则来保证地方的既有利益格局，将原75%和25%的比例调整为过渡期间的五五分成。但地方税收真正的保障还是要求确保有主体税种，从而可以提升税收自主权，直接取得税收收入。因此在地方税收收入主体税种缺失的情况下，将同是商品劳务税体系的消费税作为中央地方共享税，弥补地方政府因之失去的重要财力，成为了新一轮财税体制改革必须面对和解决的问题之一。

目前由地方税务局征收的税种虽然不多，但是地税局担任着聚集地方财税收入的责任，不可能合并到国税系统。因此，在营改增后，有必要重新划分征管权限，进一步明确中央和地方事权与支出责任，合理调整两者收入划分，形成中央与地方财力支出责任相配的财政体制。具体来说，可将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税或中央地方共享税种，比如消费税，以弥补营改增后对地方财税收入影响。

对消费税实行中央地方共享，对政府转变治理能力也有积极意义。在实体经济势微的今天，地方政府不应主要依靠招商引资、置换土地来获取税源，只有转变经济发展方式，通过提高公共服务能力，改善地方消费环境，从而扩大并能带动内需，提高公众消费能力得到体现。

二、消费税改为中央地方共享税的可行性

从营改增开始，国家拉开了新一轮财税体制改革的序幕，涉及到重新配置中央和地方的财力格局，作为目前我国税收体系中的第三大单行税种，消费税的改革在中央与地方分配关系中扮演着重要角色。从税制原理来说，消费税应在最终的消费环节征收，但是由于零售环节征收成本相对较高，所以改在比较容易控制税源的生产环节征收，就形成了目前消费税收入全部纳入中央财政的分配体系中。随着改革的要求和征管系统的逐步完善，消费税在零售环节征收并作为营业税的替代税种成为可能。由于消费税的特殊调节功能，不可能将全部税目收入归地方所有，因此，使消费税逐步成为地方税的主体税种，并实行中央地方共享税款不失为一种选择。这种分配方式下，不但使地方政府拥有较大税收权限，也可增强消费内需，转变经济增长方式，促进供给侧改革。

三、完善消费税税制，为改为中央地方共享税提供操作空间

1.逐步扩大消费税征税范围，弥补地方税收收入

地方主体税种的缺失，虽然可以通过对增值税的中央和地方分成比例的调节进行一部分的弥补，但地方税收的真正保障是要求地方有主体税种，从而可以直接取得税收。2015年消费税税收收入占总税收的8.4%，营业税占比15%，从体量上来说，即使消费税的税收收入全归地方财政，也不足以弥补营业税缺失后的缺口。

我国的消费税从功能上来说，主要是从宏观角度出发、聚集财政收入，具中央税特性，目前由中央政府实施征收、管理和支配，对于引导消费行为、调节收入分配有着重要作用。从国际上来看，各国普遍都征收消费税，但多属中央税，英国和法国的中央税占税收收入的80%左右，美国和日本的消费税则是中央地方共享，所以从国际经验上来看，我国可借鉴两国案例进行操作。

作为财税体制改革中需进一步完善的税种，消费税改革的方向应是逐步扩大征收范围规模。目前我国的消费税从课征范围来看，属于有选择性的有限型消费税，只对15大类商品征收，除了目前的高能耗、高消费、高污染行业产品外，结合经济体制改革的方向及消费需求、消费结构的转变，在消费税范围的选择上，可逐步从有限型向中间型甚至延伸型发展，扩展到税基广、征税后不会影响日常生活消费的新兴的奢侈品、消费品，如私人飞机、高级定制、皮革制品等。进一步缓解收支缺口，发挥调节作用。至于如果扩围成功后消费税中哪些项目归地方财政，哪些项目归中央，可由中央权衡统盘考虑。一般来说，对于占到消费税收入大部分的卷烟、酒、车辆、化妆品、珠宝玉石、鞭炮烟火等这些大量在最终消费环节销售的消费品，完全可以作为地方税收收入税目征收。

2.增加消费税征收环节

消费税目前除了金银首饰在零售环节征收、卷烟在批发环节多征一道税外，其余都是在生产环节征税，这种设计虽然可提高税务部门征管效率、降低征管成本。但随着消费税的进一步改革，会更多地向批发、零售环节转移，纳税人数量中将有更多的商业零售企业，由于商业零售企业信息比较分散、监管力度难，这些企业由地方税务部门来进行监控、征管比较恰当，也为消费税改为中央地方共享税提供了操作环境。

3.进一步调整消费税税率结构

目前消费税税率是按应缴消费税商品的不同品类规定税率，包括从量计征在内，税率达到四十多个，操作性强，结构较为合理。如果消费税扩围，由目前的主要在生产环节征收更多地转移到消费环节，为了进一步调整消费结构，可考虑将烟、酒等对环境、身体有害的劣值类消费品的税率作进一步上调。

随着消费税改革的深入、自身的完善，必然会带来消费税税收收入的增加，进一步影响到消费税改为中央地方共享税的税制安排。本着保持现有中央和地方财力格局总体稳定的原则，共享税收后地方政府的占比应不会高于中央，因此无论是采用目前如增值税的简单比例分享，还是税目中一部分归中央一部分归地方，地方财政从消费税中分享到的收入是有限的。因此，消费税只能暂时、部分缓解“营改增”后地方财政缺口，随着财税体制改革的进一步深入，消费税税制的改革还需和其他税种一起，如资源税、拟议开征的房地产税等，从整个中央和地方财政税收关系的重新构建出发，主动对接国家的供给侧政策改革，制定具体的、实效性及可操作性强的税收分享办法，进一步为化解产能过剩、支持创业、创新提供税收支持。

[1]缪慧星.借鉴国外税制改革经验完善我国结构性减税政策[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2013,35(2)：40.

[2]赵婧.消费税或改为中央地方共享税或面临操作层面困难[N].经济参考报,2016-2-18.

[3]消费税暂行条例,2009-01-01.

（作者单位：南京工业职业技术学院）