京津冀协同发展背景下环首都贫困带的治理

王静丽



京津冀协同发展背景下环首都贫困带的治理

王静丽

摘要：京津冀地区经济社会发展不平衡突出表现在环首都贫困带上。在承德、张家口、保定等首都周边，存在贫困程度较深且集中连片的区域，部分老百姓的生活还停留在“走泥路”“住旧房”“没新娘”的极端贫困状态。这一地区自然条件恶劣，对外联系不畅通、发展成本高，而且京津冀三地分割严重，核心—外围地区发展差距不断加大。本文主要研究环首都贫困带发展面临的问题，并探索治理路径。

关键词：环首都贫困带；虹吸效应；京津冀协同发展

2005年8月17日，亚洲开发银行资助的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”的概念，即在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272.6万贫困人口。如果以150公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德、保定3市就有25个国家级和省级贫困县，称为“环首都贫困带”。

图1　环首都贫困带的地理位置

一、环首都贫困带的发展现状

环首都贫困带的贫困现状表现在多个方面，它不仅表现为整体经济发展缓慢、个人经济收入水平低，而且还表现在基础设施薄弱、生态环境差和农民生计途径单一等方面。

环首都贫困带紧临首都北京，地理位置较为敏感，其一般经济发展水平却达不到国家的平均发展水平，与京津冀地区的差距更是颇大。同时环首都贫困带恶性循环的自然环境和落后的现代化水平给周边大城市造成严重的生态威胁和形象影响。探索解决环首都贫困带脱贫难题，不仅能够缩小区域发展差距，而且有助于解决“京津冀区域协调发展”国家战略实施中的突出矛盾。

二、环首都贫困带发展面临的问题

尽管环首都贫困带的经济发展环境逐步改善，但由于贫困带多位于高山区和深山区，人均占有资源少、对外联系不畅通、发展成本高，而且京津冀三地分割严重，核心—外围地区发展差距不断加大。

1.发展基础薄弱

截至2013年，环首都贫困带人口236.61万人，贫困发生率为20.3%。表1的统计数据显示，2014年环首都贫困带的人均GDP约为22452元，仅占全国的48.1%；农村居民人均纯收入约为6393元，仅为全国农村平均水平的64.6%。从近10年的情况来看，环首都贫困带不仅未缩小与全国一般水平的差距，反而愈加落后。

表1　环首都贫困带的经济发展情况

从产业结构来看，2014年环首都贫困带地区的三次产业比重是23.6：44.6：31.8，仍未实现“三二一”的产业结构升级目标；而全国早在2012年就已经实现了第三产业对经济增长的贡献率超过第二产业对经济增长的贡献率；就河北省而言，2014年三次产业比重也达到了5.8：42.1：52.1。无论是河北省还是全国的第三产业都已经成为经济增长的主要驱动力，超越了工业化后期阶段，已进入或正在迈向后工业社会，而环首都贫困带仍然处于工业化的中期阶段。

2.发展与保护矛盾突出

《燕山-太行山区区域发展与扶贫攻坚规划（2010-2020年）》将环首都贫困带定位为京津地区重要生态安全屏障和水源保护区，为了保护生态环境和保证首都的供水而被限制开发。长期以来，受体制机制等因素影响，北京拥有经济发展的特权，对河北的索取远大于供给。

丰宁县的潮河是北京密云水库的主要水源，潮河两岸以种植水稻为主。2006年为了保证北京密云水库的水量和水质，北京与河北签署协议，在密云水库上游地区实行“稻改旱”工程，涉及赤城县、丰宁县和滦平县等地。自2007年实行这项工程以来，环境效益得到了显著改善，其中承德每年节水3550万立方米，张家口赤城县每年节水2000多万立方米，每年总节水量相当于5个多西湖。此外，“稻改旱”也为维护密云水库二类水质发挥了重要作用。

为了弥补“稻改旱”给村民们造成的经济损失，北京和河北建立了横向的生态补偿机制。2007年，补偿标准是每亩450元，2008年提高到550元，北京每年补贴给张家口和承德两市6000万元。但种植玉米与种植水稻的收益相差约900元，即使加上补贴后的550元，也还有400元左右的缺口。提高补偿标准一直是广大村民的诉求，不过与标准偏低相比，目前更让村民忧心的是“稻改旱”的补偿机制到2016年就到期了。

1986年河北省提出环京津战略，试图依托京津的区位优势，带动当地的发展，却一直充当后花园的角色。环首都贫困带与北京，一个需要发展，一个要求保护，从“稻改旱”工程的实行经验来看就足以证明二者之间的矛盾所在。

3.首都的“虹吸效应”显著

区域发展不平衡是京津冀协同发展当前面临的一大问题。公共资源占有上的不均衡是京津冀地区发展中存在的一个重要问题，同时也是长期加剧区域发展不平衡的一个重要因素。公共财政学上有“净财政获益”的概念，当不同行政区之间的净财政获益存在着差异时，净财政获益较低的行政区的居民或企业就会向净财政获益高的行政区流动。这意味着，原来不同行政区的资源按要素边际生产力，即按照比较优势达到有效配置的格局，就因有的行政区享有更高的净财政受益，从而能够吸引到更多的资源而被改变。

目前京津冀地区就存在净财政获益差异导致区域失衡的现象。这种效应尤其体现在北京与周边地区的关系上，北京吸纳资源的虹吸效应远大于其作为中心城市对周围地区的经济辐射效应。这一方面造成北京人口的过快集聚，使其深受交通拥堵、空气污染等“城市病”困扰。另一方面，周边地区因缺乏区域发展所需的各类要素支撑，与北京的发展鸿沟难以缩小。北京之所以能对周边的人才、资金、技术等优质资源表现出强大的“虹吸”现象，一个重要因素就是北京享有比周边地区高得多的净财政获益。考虑到人均财政支出常常用来衡量居民或企业在某一行政区享有公共服务的状况，因此在各地区居民和企业支付的税收或行政性收费难以估计的情况下，以人均财政支出的差异来衡量地区净财政获益的差异。2014年，环首都贫困带地区的人均财政支出为4758元，不足北京的1/5。可见环首都贫困带地区与北京存在着巨大的净财政获益差异。也就是说目前北京的区位优势有部分是来自于其与周边地区相比的这种净财政获益差异的。环首都贫困带地区的人均财政收入为1279元，仅是北京的1/14。因此，要依靠环首都贫困带自身在短期内赶上北京给其居民或企业提供的净财政获益，还是相当困难的。

三、加快环首都贫困带发展的思路

加快环首都贫困带建设是全面建成小康社会的基本要求，是促进京津冀协同发展的重大举措。针对环首都贫困带面临的突出问题，结合京津冀协同发展的大背景，强化贫困带与京津两大都市的合作，积极发展特色优势产业，创新扶贫开发机制，推进扶贫开发向纵深发展。

1.积极发展特色优势产业

一方面，北京的功能定位是政治、文化、国际交往和科技创新中心，而非制造业中心，所以其对周边的辐射更多的是庞大人口的消费辐射；另一方面，环首都贫困带的定位是作为北京重要的安全屏障和水源保护区，既不允许发展粗放式制造业，又不允许发展耗水多的种植业和养殖业。综合这两地功能定位来看，环首都贫困带地区还没有被逼上绝路。首先，制度的限制造就了其良好的自然生态环境；其次，紧邻北京的区位优势可以为其带来庞大的休闲市场需求。凭借这两点，环首都贫困带地区就可以大规模发展旅游业。

在《河北省“十二五”期间精品景区名录》上，有30多个著名景点都属于环首都贫困带地区，一直未得到良好发展的原因在于该地区基础设施薄弱、缺少专业运营人才和旅游宣传不足。

要把环首都贫困带地区的旅游业做强做大，加强基础设施建设是根本。首先要进行道路改造，保证游客的交通顺畅，同时还能吸引更多的自驾游旅客。其次，完善具有当地特色的住宿、娱乐等配套设施建设，满足游客的精神文化诉求。最后，加大宣传力度，通过广播电视等媒体把景点推销给观众，这一途径不容小觑。湖南台家喻户晓的亲子类节目《爸爸去哪儿》就是一个最好的例子，节目拍摄所到之地无不“一夜走红”。据中国旅游网站统计节目播出后拍摄地的检索次数是以往日均的10倍左右，景点每日的游客接待量更是之前的20多倍，可见明星真人秀节目对旅游的影响之大。

2.抢抓京津冀协同发展机遇，深化与京津两大都市的合作

2014年2月26日，习近平总书记参加座谈会时，强调京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。在京津冀协同发展中，摘掉北京周围这条“破围脖”是至关重要的。

北京市与河北省张家口市联合申办2022年冬奥会是一次难得的弥补差距、实现一体化发展、增强环首都贫困带文化软实力的历史机遇。“申奥”背景下增强环首都软实力，应该着眼于“申奥”推进工作同京津冀协同发展相结合，同“申奥”工作的“硬实力”相结合，同消除“环首都贫困带”的现实目的相结合。

北京联合张家口联合申办冬奥会本身就是一种协同。对北京而言，申办冬奥会是一项重要的政治任务，必须摒弃原先与己无关的姿态，从现实出发考虑与河北省的协同发展。对河北而言，申办奥运会逼迫自己真正把申办奥运会的机遇转变为促进发展的强大动力。同时以“申奥”作为契机，增强张家口乃至周边县市的文化软实力，是促进文化旅游业的有效路径。［5］

3.创新扶贫开发机制，推进扶贫开发向纵深发展

创新扶贫开发工作要求市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。

环首都贫困带地区扶贫普遍面临资金、资源、人才、智力等瓶颈需要破解。保定市阜平县在扶贫体制机制上大胆探索创新，通过创新金融扶贫机制，建立山区综合开发经营模式，细化精准扶贫，在保障贫困人口持续增收的同时，提升贫困村自我发展能力，解决制约贫困群众生产生活中的突出问题。目前环首都贫困带地区的创新扶贫开发机制，谋划了特色产业扶贫、金融扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、科教扶贫、易地搬迁扶贫、社会扶贫等八大工程，践行绿色扶贫理念。这一机制虽未完全消除贫困，但已初见成效。未来在推进精准扶贫要求下，稳步推进扶贫开发向纵深发展，环首都贫困带涉及的25个贫困县会尽早脱贫摘帽。

参考文献

［1］亚洲开发银行，河北省财政厅.河北省经济发展战略研究报告［R］.2004.

［2］从承德看京津冀“生态一体化”之难［N］.经济日报，2015-01-27.

［3］俞文华.积极推进京津冀协同发展的财政机制探讨［J］.行政管理改革，2015（4）：28-30.

［4］刘玉海.“环首都贫困带”再调查：北京依然孤独地繁荣着［N］.21世纪经济报道，2011-12-26（第017版）.

［5］温小勇，班爱荣.“申奥”背景下增强环京津软实力的挑战、机遇及路径［J］.中国社会科学研究论丛，2015（2）：55-60.

［6］中共中央办公厅，国务院办公厅.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见［Z］.2014.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.004

作者单位：（上海理工大学管理学院）