学校公共设施及污染致学生损害的法律分析

侯春平

案例一：据报道，江苏常州外国语学校校址旁原来是三家相邻的化工厂，附近土地污染严重，2015年9月搬入新校址后，该校493名学生身体均出现异常反应。检测结果显示，常州外国语学校里的教室、宿舍、图书馆等处也都测出了丙酮、苯、甲苯、乙苯、二氯甲烷等污染物质。专家认为，这与邻近的常隆污染地块上的污染物质对应吻合。两环保组织提起了关于该地块污染环境公益诉讼，2016年5月16日常州市中级人民法院立案。

案例二：2016年6月3日，位于北京西城区白云路二号的北京第二实验小学白云路分校（以下简称“白云路小学”）学生家长反映，近期很多孩子出现流鼻血、眼睛血丝等状况，怀疑与学校翻新的操场有关。6月17日，经过白云路小学家长、专家和区教委多次协商，在得到绝大多数家长认同的基础上，经白云路小学操场问题联合工作组认定，西城区教委开始对白云路小学操场进行全场拆除。

案例三：2016年5月31日，湖南新宁安山中学校园内水塔突然倒塌，造成1名初三学生当场死亡，1名学生送医院抢救无效死亡，4名学生受伤（其中1名重伤）。

随着我国经济发展水平的提高，政府在教育方面的经费投入逐年增加，为了改善教学环境，不少学校在兴建新的校舍；有的学校为增强学生的身体素质，积极增加体育设施，改善体育锻炼条件。但同时，由于校园周边的环境污染、有毒塑胶操场导致学生身体的不良反应等中小学校园安全事故频发，不仅给学生的身心造成了损害，同时引起了社会民众对校园安全的关注，引发对这一问题深层次的思考。

本文针对校园安全事故呈现出的新特点，通过对近期发生的校园安全事故的探讨，重点分析校园建设过程中立法缺失、监管不到位及相关标准落后等方面的问题，并就改善中小学校园安全、防止中小学校园安全事故的发生提出一些建议。

校园安全事故发生原因的剖析

校园安全事故大致可分以下几类。

首先，校园公共设施存在安全隐患以及管理不善导致的事故。学校的公共设施包括学校的房屋、墙体、体育器械、实验器材、校园道路、场地、线路、花池、桌椅等。第一种情形是隐患的存在导致安全事故的发生。如湖南新宁安山中学校园内水塔倒塌事故导致的校园安全事故，事后邵阳市教育局发布了《关于新宁县安山乡中学水塔倒塌造成学生伤亡事故的紧急通报》，要求该市教育行政部门和学校，立即组织开展一次“地毯式”的校园安全隐患排查，要以“零容忍、全覆盖”的态度，排查一切校园安全隐患。此次事故中，水塔倒塌是外力作用，还是水塔本身就有安全隐患？如果水塔本身没有隐患，而是外力的作用，是否可以预见和避免？如果水塔本身就存在安全隐患，学校事先是否知道？如果知道存在安全隐患，是否做了安全教育和采取了预防措施，是否有警示标志？如果水塔本身存在安全隐患，学校又不知道隐患的存在，这说明学校没有隐患排查机制或排查机制实际不起作用。第二种情形是学校没有尽到管理责任，相关人员没有履行好职责而导致的安全事故，近年发生的踩踏事件就屬于这种类型。比如2013年2月27日，湖北襄阳老河口市薛集镇秦集小学发生一起因拥挤引起的踩踏事故，11名学生受伤，4人死亡，相关责任人被追究刑责。第三种情形是由于不可抗力而导致的安全事故，如2012年5月12日汶川地震校舍倒塌发生的校园安全事故，此种情形需要对校舍设计和建设方面是否符合相关标准和规范进行查验。

其次，学校周边环境污染导致的安全事故。江苏常州外国语学校新址“毒地”事件经媒体曝光后，家长们尤为关心自己孩子所在学校到底有无“毒地”。为什么学校会建在“毒地”旁，他们关注学校项目规划和建设程序是否合法、手续是否齐备，环评报告是否存在瑕疵等；“毒地”开挖之前有没有进行项目评估，是否进行环评，因为正是“毒地”的开挖直接导致了有毒有害化学物质的进一步扩散。据报道，2016年3月下旬，学校、家长分别委托专业检测机构，对常州外国语学校校区室内空气、土壤、地下水进行了检测。检测结果显示，检测指标均符合国家标准及相关要求。一边是检测报告符合国家标准及相关规定，一边是493名学生检出皮炎、血液指标异常等。如果检测结果没有问题，只能说明相关国家标准的正常功能已经不能发挥作用，起不到保护学生的作用，有必要对这些标准进行修改和完善。

再次，学校公共设施有毒有害导致的安全事故。据报道，从2016年5月20日开始，成都、北京以及沈阳等地均发生了“毒跑道”事件。为什么这些有毒的跑道能够进入学校？招标程序如何把控？有无相应的检测机制？事故发生后，有没有相应的应急救援机制和赔偿机制？从媒体报道的情况来看，中小学“毒跑道”事件的发生主要有以下原因：学校塑胶场地的建设招标环节采取价低择取的招标标准，还存在层层转包情况，导致施工方只能通过偷工减料或使用劣质材料来保证利润；缺乏对口的强制标准，加之学校对塑胶跑道的成本、有害物质了解不够，市场也缺乏有效监督，导致恶性的低价竞争；部门之间监管职责不明以及归口管理模糊；事件发生后，很少有人被问责，违法成本太低，等等。

我国的相关法律制度及标准规定

有关学校公共设施存在安全隐患而发生安全事故适用的规定体现在《刑法》《学生伤害事故处理办法》《侵权责任法》《土壤污染防治行动计划》以及相关的“标准”中。

2016年6月1日国务院发布《土壤污染防治行动计划》，这成为当前和今后一个时期土壤污染防治工作的行动纲领。《行动计划》中禁止在居民区、学校、医疗和养老机构等周边新建有色金属冶炼、焦化等行业企业。特别指出，对治理土壤不力干部的约谈、处分这项工作是由环境保护部牵头，中央组织部、监察部参与。在法律层面上，政府要配合完成《土壤污染防治法》起草工作。到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立，使得土壤污染防治工作真正有法可依。

2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》第四条规定，学校的举办者应当提供符合安全标准的校舍、场地、其他教育教学设施和生活设施。该《办法》第九条规定，因下列情形之一造成的学生伤害事故，学校应当依法承担相应的责任：学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的；学校的安全保卫、消防、设施设备管理等安全管理制度有明显疏漏或者管理混乱，存在重大安全隐患，而未及时采取措施的；学校组织学生参加教育教学活动或者校外活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施的。

根据《侵权责任法》第三十八条规定，无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任。第三十九条规定，限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担责任。根据这两条内容的规定，无民事行为能力人和限制民事行为能力人由于学校的公共设施导致的伤害，如果学校没有尽到教育和管理责任，是要承担责任的。

教育设施重大安全事故罪，指学校领导人或者教育主管部门负责人明知校舍或者教育教学设施有危险而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的行为。《刑法》第一百三十八条规定，明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。上文提到的湖北襄阳老河口市薛集镇秦集小学发生的踩踏事故，湖北省老河口市人民法院对“2·27”校园踩踏案一审宣判，老河口市薛集镇秦集小学原校长杜贵强、原政教副主任张继辉、教师杜贵体，犯教育设施重大安全事故罪，3人分别获刑2年半、2年和1年。

教育部制定的《城市普通中小学校校舍建设标准》第九条规定，学校不应与集贸市场、公共娱乐场所、医院传染病房、太平间、公安看守所等不利于学生学习和身心健康，以及危及学生安全的场所毗邻。第十九条规定，应根据校舍的使用功能、平面和空间可以改变的要求以及保障安全和抗御较大自然灾害的要求，采用混合结构或钢筋混凝土承重结构。其中，教学用房宜采用钢筋混凝土框架结构。校舍不得采用空斗砖墙、空心砖墙和生土墙体作为承重结构。易发生地震、台风等自然灾害的地区，应按当地的地震裂度、抗风或抗洪要求进行设防。建筑材料和建筑构件的品种、规格、型号、标号、质量等必须符合设计要求。

《农村普通中小学建设标准》第十六条规定，学校选址应符合下列规定：不应与集贸币场，娱乐场所，生产、经营、贮藏有毒有害危险品、易燃易爆物品的场所，噪声等污染源，医院太平间，殡仪馆，消防站等不利于学生学习、身心健康和危及学生安全的场所毗邻。第三十四、三十五条规定，建筑结构要安全坚固。农村普通中小学校校舍建筑根据其功能及防御各类重大意外灾害要求，在建筑结构设计上应根据相应设防规范要求确定。各种建筑材料必须符合国家质量规范要求。校舍设计和施工都必须由有相应资质的单位来承担，设计应经过施工图审查，施工应实施监理制，保证校舍的安全可靠。

目前，学校操场建设普遍使用或适用的两项国家标准是GB/T225 17.6-2011《体育场地适用要求及检验方法第6部分：田径场地》和GB/T 148 33-2011《合成材料跑道面层》，规定了苯、甲苯和二甲苯、游離甲苯二异氰酸酯（TDI）、重金属（铅、镉、铬、汞）这些有害物质的限量。目前被广泛提到的国家标准，都不是强制性标准，T代表推荐；而对氯化物、TVOC（总挥发性有机物）等有害物质没有规定，需要与时俱进地明确。标准的缺失导致很多有毒有害物质无法测出，也直接导致了危害结果的发生。广东省深圳市教育局委托深圳市建筑科学研究院编制完成的《合成材料运动场地面层质量控制标准》，是国内首个塑胶跑道工程建设标准，于2016年3月向社会公示并征求意见，目前处于试行阶段。这个标准主要在GB/T 14833-2011基础上，扩大了有害物监测范围，引入了对多环芳烃、短链氯化石蜡和TVOC等限量标准，并且对进场材料、施工过程、跑道成品都要进行检测和监管。深圳标准还明确规定了哪一项不合格该如何处理，比如重金属超标必须铲除，TVOC超标则可以放置一个月再检测。

预防学校设施致校园安全事故发生的法律思考

要加强保护学生的安全法律意识。学校领导要加强自身的法律意识，提高管理水平，并对师生开展各种安全教育，培养和增强教师的法律意识，树立防范伤害事故发生的法律意识，养成时刻注意保护未成年学生安全的习惯。同时，学校应加强法制宣传教育，使学生自觉遵纪守法。有针对性地对学生进行安全教育，使学生自觉养成遵纪守法的良好习惯，树立起强烈的自我保护意识。

需由学校领导牵头，成立专门的校园安全工作领导小组，并定时对校舍、场地、器械、教学设施等进行全面检查。学校要建立相应的隐患排查以及重大危险源的辨识等安全保障制度，对可能存在的安全隐患及时排查，做到有问题及时发现、及时解决，防止事故的发生。同时，积极开展学生紧急救护和安全避险、逃生教育演练活动，有效培养和提高未成年学生应对意外伤害事故的能力，从而将事故导致的伤害降到最低，更有效地保护学生。

完善校园安全监管体系建设。对校园建设项目严格监管，保证建设项目的安全性和合法性，保证新建校舍周边没有污染源，严禁在原有学校周围新建有色金属冶炼、焦化等行业企业，从源头上防止由于环境污染而导致的校园安全事故。同时，要完善采购程序，防止不合标准、低标准的有毒有害的原材料进入学校，加强项目建设的过程监管，严格把握项目的验收关口，形成严密的监管机制体系。

加强相关标准的修改和完善工作。上文提到的常州外国语学校和“毒跑道”事件有共同之处，即检测机制、检测结果均符合国家的有关标准和规定，但是确有很多学生已经发生身体反应，有的情况还很严重，这就说明现有的标准要么太低，要么某些有毒有害的物质不在标准检测的范围。因此，完善标准，一是要将根据现有检测技术已经确定为有毒有害的物质纳入标准检测项中，二是提高原有标准的条件，使其真正能发挥保护学生身体健康安全的作用。

完善惩罚措施和追责机制。如前文所述，“毒跑道”能大行其道，违法成本低是很重要的原因。今后要加大有关校园安全事故追责方面的处罚力度。应在今后的立法中增加违反建设标准等方面的具体处罚措施。

制定学生受损害的救济补偿机制。随着我国教育经费投入力度的进一步加大，建议教育行政主管部门从公用教育经费中划出部分经费，让学校购买校园安全校方责任险。万一发生校园安全事故，既可以减轻学校承担的经济负担，还可以最大限度地保障受损害学生的补偿，从而能让学校管理者和教师将精力集中到教育教学上。