如何畅通“体制内外”人才流动通道

刘旭涛

畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道，不仅有利于营造人才的良性竞争、提高人才的使用效率、激发人才的干事动力，而且也是“十三五”规划提出的“优化人力资本配置，清除人才流动障碍”的必然要求。因此，必须要解放思想，对现有阻碍人才流动的体制机制进行大胆改革和创新。

一是要充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，使干部人才流动遵循统一的游戏规则。目前，我国“体制外”的人才早已实现基于用人单位和个人“双向选择”的自由流动，甚至已跨越国界实行全球范围内的人才流动。其中，市场机制起着决定性的作用。从各国的经验看，尽管公共部门领域的人才流动仍受到一定的法律限制，但随着上世纪90年代以来西方国家行政改革的推动，私人部门与公共部门的界限越来越模糊，公共部门的雇佣制度越来越趋近于市场化。而在我国的机关事业单位，长期受传统计划经济思维和高度集中的干部人事制度的影响，“体制内”与“体制外”之间的人才流动渠道几乎是堵塞的。因此，要根本上解决这一问题，必须要实行体制内外人才资源配置的统一性，即充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用。就目前的情况看，首先是要将公务员等公共部门从业人员完全纳入《中华人民共和国劳动法》的适用范围，实行依法管理。在适用劳动法的基础上，机关事业单位的个别特殊领域可以实行特殊法律条款优先的原则。

二是要消除长期困扰我国人才流动的身份壁垒问题，将以行政级别为主的“身份管理”转变为以职务聘任为主的“岗位管理”。新中国成立以来，我国就实行干部、工人、农民、工商业者等身份制度。改革开放以来，随着现代企业制度的建立和完善，企业实行全员雇佣，企业内部员工的岗位调整非常频繁，而且完全是企业自主决定的事，身份制自然也就失去了生存的土壤。但是在党政机关、事业单位以及国有企业等“体制内”单位，这种身份制的观念仍然根深蒂固。从制度设计上，我们现有体制内的人员管理实际上是一种“身份管理”，不同“身份”代表不同的社会地位、福利待遇。一旦具有了这种“身份”，无论你是在机关、事业单位或者国有企业，只要是组织安排，原有的身份、级别就会保留。甚至在一些机关事业单位内部，也存在着干部、工人等多种身份并存的现象，同处一个单位，干一样的工作，却被区分出不同高低的身份，使单位员工的公平感和积极性受到很大的影响。因此，要解决这一问题，必须要改革现有的编制管理体制，解决诸如“在编不在岗”、“在岗不在编”、“同工不同待遇”等问题，实行真正意义上的岗位管理。对于具体的岗位，在限定一定资格条件的基础上，面向体制内外开放招聘，彻底打破体制内外人才流动的壁垒。

三是要进一步加快建立统一规范的社会保障制度，为干部人才流动解决后顾之忧。2015年1月14日国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《改革决定》），标志着我国开始对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。目前这项改革仍在进行中，虽然机关事业单位工作人员的养老金欠缴问题在《改革决定》中有明确的转移接续思路，但在如何转移接续、转移接续经费多少等问题上目前仍没有具体明确的办法。按照“老人老办法、新人新办法”的改革原则，对已经退休或邻近退休“老人”和刚参加工作的“新人”这两类人群，解决起来难度不大，但对于“中人”，通常也是各机关事业单位的中坚力量而言，打通他们在体制内外的流动渠道，却仍有资金来源、转移接续资金额度等众多难题尚未完全得到解决，很多方面还存在着未知数。因此，解决干部人才“能进能出”问题，必须要在养老、医疗等社会保障制度改革方面加大力度，解决好相关配套措施问题，为人才流动创造条件。

（作者为国家行政学院公共管理教研部教授）

责编/周素丽 美编/于珊