税制结构的经济增长绩效——基于分税制改革20年实证分析

余红艳　　沈坤荣

(1.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030； 2.南京大学 商学院，江苏 南京 210093)



税制结构的经济增长绩效
——基于分税制改革20年实证分析

余红艳1沈坤荣2

(1.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030； 2.南京大学 商学院，江苏 南京 210093)

摘要：以税制结构与经济增长的理论分析为基础，实证分析分税制改革20年实践，结果表明：间接税为主的“效率型”税制结构显著降低了经济增长绩效，且这一消极效应在体制背景下得到了强化；宏观税负的负面经济增长绩效正逐步累积；现有税制安排弱化了分税制体制本身所带来的正向增长效应；投资的增长绩效尚未全面释放；人口红利的经济绩效渐进衰竭；教育环境的改善则有助于促进经济增长。广义税制结构对经济增长的影响分析表明：中国亟待通过优化税制结构，调整宏观税负水平，重塑体制激励框架，重构新一轮经济增长动力。

关键词：税制结构；经济增长；分税制；宏观税负

当前，中国经济进入结构调整的深水区，经济“新常态”需要更加有效的税收制度来匹配，然而，要优化税制结构，首先要对税制结构的发展现实与优化路径做出判断。在20余年的经济发展历程中，1994年分税制改革所形成的税制结构对经济增长又有着怎样的绩效考量，其影响的力度与方向如何，这些都是需要思考的重要问题。本文正是从这一角度出发，基于广义税制结构的研究视角，深入判定和评估分税制改革后20年来中国税制结构的经济增长绩效，以此为据，构建与中国经济“新常态”相适应的税制结构。

一、相关文献回顾

国外的研究中，在新古典主义的框架下，经济增长依靠资本与劳动力的积累，虽然关于税收的投资和劳动力供给效应的实证研究也涉及到了其对经济增长的相关效果，但是并没有过多地考察税收对全要素生产率的影响。内生增长理论的文献认为，税收对经济增长的介入始于正外部性(Lucas，1988)。此后关于税制结构的经济增长效应的研究有所不同，尽管如此，发达国家的税制结构研究清晰地表明，税制结构可以广泛地影响经济增长，其中，所得征税对经济增长具有负作用，提升所得税税率尤其是企业所得税会降低经济增长率(Kneller et al.，1999；Widmalm，2001；Cullen et al.，2002；Lee et al.，2005；Gemmell et al.，2006；Vartia，2008)。而复杂的累进制所得税，不利于经济的长期持续增长(Gentry et al.，2000；Schwellnus et al.，2008；Arnold，2008)。相比而言，商品服务税的对象则是商品和劳务的交易，由于这些税收存在明显的税负转嫁可能性，对生产和经营者的成本以及盈利水平的影响相对较小，所以经济的负效应相对较小(Johansson et al. ,2008)。另外，关于财产税的研究相对较少，零星的研究散落在相关的文献中，尽管如此，财产税对经济增长存在促进的可能性(Arnold，2008；Arnold et al.，2011)。在国外的文献中，由于样本和分析方法的差异，研究的结果也有所不同，相比于发达国家，发展中国家的税制结构与发达国家相比存在着令人困惑的选择，可能的解释是源于发展中国家的经济发展现实(Gordon et al.，2009)。尽管如此，国外的研究形成了统一的结论，即保持合适、健全的税制结构是经济发展的内在要求，有效的税制结构一方面可以矫正经济结构的失衡，另一方面合理地配置税种也会降低政府税收政策干预所带来的经济扭曲效应。

相比于国外的研究，国内文献认为市场体制演进过程中税制结构的变动存在着一般规律(吕炜，2004)。马栓友(2001)和王亮(2004)的研究突出了直接税的经济增长效应。李绍荣等(2005)的分析显示，流转税比重的上升会提高资本产出弹性，所得税类比重增加会促进经济的增长；严成樑等(2009)和苏明等(2009)认为流转税会促进经济增长，企业所得税与经济增长率负相关。刘海庆等(2011)的研究表明，财产税和流转税有利于经济增长，而所得税不利于经济增长。林致远等(2007)从稳定经济的视角提出建立以个人所得税为核心的税制结构；而何茵等(2009)则发现个人所得税最不利于经济增长。相比之下，刘军(2006)和赵志耘等(2010)的实证分析指出税制结构对经济增长影响有限，直接税的影响也相对较弱。近些年来的研究更加强调以流转税为主体的税制结构的经济缺陷，认为以间接税为主体的税制结构加剧了需求结构的扭曲，中国需要改善流转税为主体的税制结构局面，提高直接税比重，积极推动财产税和个人所得税改革，重新获得资源配置效率(童锦治 等，2014；沈坤荣 等，2014；吕冰洋 等，2014)。

已有研究为深入探讨税制结构与经济增长的关系提供了良好的理论和实证基础，本文依此进行拓展：一是将广义税制结构融入经济发展之中，但由于国有土地出让金收入存在争议，因此，这里只将社会保障基金收入纳入地方税收收入；二是将研究的样本区间扩大到分税制改革后的20年，完整反映体制背景下中国税制结构的经济增长绩效，为税制结构的优化与体制改革提供更为有力的证据。

二、税制结构与经济增长的理论分析

合适的税制结构及其治税理念有利于形成合理的宏观税负，矫正政府干预所带来的资源错配，有效推动经济增长，实现国家有效治理的最终目标(沈坤荣 等，2014)。一般说来，不同税基所形成的税制结构对经济增长的影响差异显著(Mendoza et al.，1994)。直接税与间接税的对应税种担负着不同的经济功能，其税种组合对经济增长的总效应也可能有所不同。归纳而言，优化的税制结构理应取得效率与公平的双重红利，体现经济效率与经济公平的内在要求。

(一)间接税与经济增长

商品课税为主的间接税体系倾向于经济效率的提升，其着力点主要是促进经济总量的提升，优化资源配置。理论上，税制结构与一国经济发展的经济结构是相对应的，随着市场经济的发展，商品流通规模的扩大不但有助于间接税收入的增长，而且顺应了经济运行的发展规律，促进了国民经济稳定增长和微观经济效益的提高，降低税收的超额负担，以便更好地引导生产和消费决策。从消费角度来看，由于间接税与价格高度关联，一方面，税收的收入效应使得税负转嫁改变居民与政府的分配格局，使纳税人实际购买能力下降，从而降低了其对消费品的需求，易于形成高投资、低消费的经济结构(吕冰洋 等，2014)；另一方面，税收的替代效应直接导致商品价格上涨，纳税人在经济活动中所能得到的消费者剩余减少，低税或不征税的商品更受青睐，而由于中国商品课税较为普遍，收入效应所带来的经济效果更为显著。从投资角度来看，间接税可以在一定程度上避免征收所得税等直接税对储蓄和投资造成的负面效应。从出口角度来看，国际经济环境对出口的影响越来越大，以商品课税为主的出口退税政策意在优化产品结构和资源配置，促进出口和产业结构调整，提高有效外需水平，带动经济长期增长。

然而，随着经济增长和发展水平的提升，间接税税制对经济公平的调节存在内在缺陷。具有显著累退性的商品课税“量能负税”作用有限，无法发挥重要的分配功能，因此，当一国收入分配层面出现问题时，间接税的调节能力低下，而居民收入差距的扩大也会直接阻碍消费的可持续增长，经济发展的长期动力便会不足。吕冰洋(2011)的研究证实，具有累退性质的商品税抑制居民消费水平的提升，阻碍经济增长。这种状况下，结构性失衡的税制不仅无法调节财富的再分配和收入差距，还可能面临“逆向调节”风险，规模较小的所得课税的“弱正向调节”作用也会被间接税的“强逆向调节”作用抵消掉。更重要的是，在财政分权的体制背景下，为取得更多的税收收入，财政激励将可能与税制结构形成合力，共同影响地方政府行为，从而对地方经济产生影响，降低“用脚投票”机制所产生的财政激励。如果地方财政对间接税的依赖太大，税制结构可能带来地方行为的异化，使得政府过多地干预价格机制，引发经济波动。

(二)直接税与经济增长

直接税对经济增长的影响集中在分配层面，而分配问题是释放经济增长动力的关键。比如收入分配差距的扩大直接影响着经济变量，居民收入分配的不公则会导致中、低阶层收入的消费能力低下；企业层面的利润分配不公也会带来资源配置的低效，制约经济增长。直接税的经济特征在于公共物品的筹资来源主要依靠所得税和财产税，其在分配结构的调节上具有显著优势，对解决收入分配差距、企业利润水平与生产结构等都有积极作用。从税制结构演变的经济轨迹来看，税收本身就具有较强的收入分配效应，当经济总量的提升带来更多的“分配低效”，公平问题便会成为经济增长的桎梏，此时，经济的内在要求便会对税制结构的公平性更加看重。以直接税为主体的税收目标在于增进社会公平，从优化分配格局的角度实现国家治理和经济增长的内在要求。为了促进公平，直接税主要通过在税种中设置宽免额和起征点、征收社会保障税和采用累进税率等方式显示税收公平，通过综合考量纳税能力彰显社会公平，最终实现经济稳定与增长的目标。在世界范围内，发达国家一般都是以所得税作为筹集政府收入的重要来源，商品劳务税的比重相对较低。

另外，直接税对经济增长的作用力度将随着经济发展阶段的转换有所不同。逻辑上，经济发展阶段决定着市场发育程度、经济生产结构和分配结构，是影响一国主体税种选择的决定性因素(吕炜，2004)。在经济发展水平较低时，人均国民收入水平不高，所得税的税源受限，难以实现普遍征收和量能负担的目标，而且由于这一阶段经济效率的诉求更为强烈，因此，直接税的经济增长效应并不突出，一旦经济发展到一定阶段后，人均国民收入处于较高的水平上，直接税的税基趋于广泛，从而使直接税的征收具有丰富的税源和殷实的税基，直接税税制的健全也会更好地改善收入分配和财富分配情况，持续推动经济增长。事实上，在直接税体系内部，各税种在经济发展中的选择也会有差异，比如发达国家所得税一般以个人所得税为主，企业所得税的比重很小，尤其避免税收对企业生产经营的消极影响。由于经济发展水平的制约，大多数发展中国家选择强化国内商品劳务税为主体的税制结构，所得税多起辅助作用，或者在所得税中强调企业所得税的主导作用。

那么，直接税与间接税的结构搭配应该如何选择，怎样的税制结构才是合适的呢？值得关注的是，经济发展水平与税制结构的演变息息相关(樊丽明 等，2014)。由于市场化程度、政府政策目标和财政需要等的差异,税制结构也会存在着明显的差异。在经济发展的初期，促进经济增长的效率目标往往更为凸显，而当经济发展达到较高阶段，分配不公或失衡问题更为突出，需要以公平收入分配为目标的社会政策，一国的税收结构便要结合经济发展的需要进行调整。当然，一国税制结构的选择也受制于一国的税收征管水平和财政汲取能力。那么中国两大税系所形成的税制结构在公平与效率的权衡上是否有利于经济增长呢？

三、理论模型与变量说明

在索洛经济增长模型中，产出取决于资本和劳动力投入以及技术水平，理论上，税收作为经济的“楔子”，其制度规则会改变资本与劳动的配置，进而影响产出，基于此，结合Branson et al.(2001)和刘军(2006)的研究，在保持其他因素不变的情况下，税制结构与宏观税负会影响经济增长率，从长期的角度来看，税收的规模和结构都会受到一国财政体制的制约，因此，设置方程(1)。同时，为了动态考察经济增长过程中税制结构、宏观税负及其各种影响变量之间的关系，设置动态面板模型，即方程(2)。

Yit=β1ST+β2L_tit+β3Iit+β4PSit+β5EEit+β6Xit+μi+εit

(1)

Yit=∑λjYit-j+β1ST+β2L_tit+β3Iit+β4PSit+β5EEit+β6Xit+μi+εit

(2)

其中：Yit表示第i个地区t时期GDP增长率；STit是税制结构，即直接税与间接税之比；L_tit是税负水平；Iit是投资率；PSit是劳动力状况，即地区人口结构；EEit是人力资本状况，反映各地区教育环境；Xit为体制变量，这里使用收入分权和人均财政能力缺口两个指标，以反映体制变迁对经济的影响；μi为地区异质性，εit为随机误差。方程(2)中反映递延效应。

在变量的选取上，本文采用地区GDP增长率作为被解释变量。在税制结构的指标选取上，借鉴杨志勇(2014)，本文选取直接税与间接税之比来衡量两大税系结构的经济影响效果，其中，直接税主要包括企业所得税、个人所得税、社会保险税、农牧业税和房地产税(房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税)、车船税和印花税等税种，间接税主要包括增值税、消费税、营业税和城市维护建设税。*由于中国未开征社会保险税，这里的社会保险税使用的是社会保障基金收入。税负水平使用大口径宏观税负口径，即地区税收收入、预算内非税收入、社会保障基金收入与预算外资金收入之和占地区GDP的比重来表示。*本文中的直接税、间接税与宏观税负均指地区体制分税之前各地区收入数据。反映税制结构演进的经济变量主要包括资本和劳动以及人力资本状况：一是物质资本衡量使用投资率，使用地区资本形成总额与地区GDP的比例这一指标(郑京平，2006)；二是人口结构，使用总抚养比即0～14岁和65岁以下人口占总人口的比重，即地区少年抚养比与老年抚养比之和来衡量人口结构的变化；三是教育环境，使用各地区普通高校在校学生数占地区总人口数的比重来反映(魏婕 等，2014)。体制变量使用收入分权和地区人均财政能力缺口来反映，主要衡量体制分权背景下的税收激励及地区财权与事权配置下的地方财政均等化状况，其中：收入分权使用各地区财政收入占全国财政收入的比重来表示；使用人均财政能力缺口来反映地区财政均衡化程度，借鉴付文林等(2012)，各省的人均财政能力缺口等于该省人均财政收入减各省平均地方财政收入，用以表示长期转移支付制度下的地区财力均衡状况。

变量计算所采用的数据为中国1994—2013年的样本，即包括除西藏之外的其它30个省(直辖市、自治区)的面板数据。其中，税制结构的相关数据来自1994—2013年《中国税务年鉴》中全国税务部门分地区分税种入库情况表。鉴于1994—1996年重庆数据的缺失，使用原四川省的宏观税负水平、投资率、人口结构和教育水平来替代，由于本文使用的都是相对指标，影响相对较小。其余数据来源于《中国税务年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》。变量说明见表1。

表1　变量含义

四、计量方法与实证估计结果

(一)模型检验与估计

表2　1994—2013年税制结构与经济增长的回归结果

注：括号内为t值；***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平；常数项略去。

结合税制结构与经济增长的理论分析，首先对方程(1)进行OLS回归分析，然后对方程(2)进行检验分析。由于方程(2)中存在因变量的滞后项，这里使用动态面板模型的广义矩估计方法来检验，以便有效克服估计中回归元的内生性问题。通过Sargan统计量检验工具变量的整体有效性，并检验原模型一阶差分后的残差是否存在二阶自相关问题。本文采用动态GMM估计方程(2)，并同时进行差分GMM和系统GMM估计，估计的工具变量选取被解释变量从滞后2期开始的所有滞后值。具体的估计结果如表2所示。

(二)实证结果分析

从实证分析的结果来看，方程(1)和方程(2)都显示，在广义税制结构的安排下，税制结构的内在缺陷较为突出，方程(2)通过了Sargan检验和二阶自相关检验，其中，差分GMM检验表明税制结构对经济增长具有显著的递延效应。结果归纳如下：

第一，税制结构的系数显著为负。1994年分税制改革后，以三大流转税为主的税种总量不断累积，对于增强国家财力起到了很好的作用，相比之下，所得税的税源严重不足，加之由于大规模的税收优惠政策，所得税成长缓慢，直接税的经济调节作用有限，降低了经济增长的绩效。从动态的角度来看，税制结构对经济增长的负效应变得更加显著，税制结构所引致的经济负面效应正在加深。在考虑了体制因素和动态效果后，其负面效应再次得到了强化。尽管担当“增收”重任的间接税在经济发展的很长时期内对中国经济增长发挥了重要的作用，也为政府公共物品的供给提供了良好的财力保障，所以即便直接税比重相对较低，税制结构的负效应也并没有大幅度攀升，内在原因主要是间接税的经济绩效抵消了由此所带来的负面作用。但是随着经济的发展，原有的经济环境发生了改变，结构转型与经济结构的调整愈发重要，以间接税为主体的税制结构的增长效应开始衰弱，在经济改革不断深入的关键时刻，原有的体制背景下税制结构与经济结构的匹配度不足，不但难以释放好的经济增长红利，而且成为经济增长的结构阻力，结构调整的负面效应不断加强。

第二，宏观税负的经济增长绩效已显露不足。源于分税制改革前中国税收收入和财政能力低下的现实，在以间接税为主的税制结构背景，政府财力的增加带来了政府职能的健全与公共物品的有效供给，但随着税制结构的维持与原有经济环境的转变，宏观税负的惯性对经济发展的持续正向绩效难以为继。如果一国税制结构不能持续地提供增长红利，那么结构转变中的宏观税负安排自然会出现滞后的影响，其所带来的消极效应也会在一定时期内显现。1994年前，政府经济调节能力较差，财政困境使得政府的宏观调控水平不足，1994年分税制改革后，“增收”是经济增长和发展的内在诉求，以间接税为主的税制结构的经济增长绩效开始发挥，其所形成的宏观税负水平也符合财政汲取能力提升的需要。然而任何改革都是有成本的。经历了较长时期的政府财政能力建设期，中国的宏观税负不断攀升，与目前企业产能过剩、居民消费能力不足形成鲜明的对比，这种国民收入分配结构直接抑制了经济增长，经济面临严重的下行风险。目前，中国经济发展中的供给约束明显增强，长期需求的管理理念持续阻碍了经济增长，致使经济增速放缓。因此，既要肯定多年来宏观税负的增长红利，也要警惕宏观税负攀升所带来的负面效应。

第三，相关经济变量结果表明：1994年分税制后，投资率的提高有助于经济增长，但力度不足。从政府投资来看，1998年，由于经济危机的影响，中国实施的积极财政政策使得政府投资连年扩大，由于“先行资本”增长效应的滞后期较长，政府大规模先行资本投资的经济增长效应还有待全面释放。从私人投资来看，有两个方面值得关注：一是影响投资效率的因素不仅包括投资的规模，更重要的是投资的结构，尤其是在结构转型的当下；二是从中国的需求结构来看，流转税与价格高度相关，并通过价格通道改变税负分配，降低居民的可支配收入，需求管理政策导向下投资驱动长期占优，消费受到抑制，持续投资增长也带来资源、环境隐忧和产能过剩。另外，在人口结构方面，人口抚养比系数静态与动态情况略有不同，1994年后，人口红利促进了经济高速增长，受制于后期刘易斯拐点的到来，人口红利的经济增长绩效在衰减，后期的负面作用大于前期的正向激励，释放出更多的消极效应。在人力资本方面，改善教育环境有助于提高经济增长绩效。

第四，税制结构的形成根源于分税制体制的基本安排，引入体制变量后，收入分权所带来的正面绩效非常显著，可见，分税制改革后财政分权在很长时期内推动了中国的经济增长，这与很多学者的研究是一致的，但是体制改革背景下的税制结构及其所形成的宏观税负表明，现行的税制安排弱化了经济增长绩效，体制分权的红利逐渐减减。1994年改革之初，政府财政税收的重点主要放在了增收上，体制最大的激励是收入分权，在支出方面，仍然维持了原有的支出划分，政府职能的划分不清晰。逻辑上，税负规模与结构是政府职能实现的财力保障，在“效率型”税制结构能够保持政府财力充足时，政府职能划分的内在缺陷往往被忽视，但当政府收入开始出现增长变缓、经济增长速度下滑之际，模糊的政府职能与宏观税负的“增长追逐”就会降低经济增长绩效，阻碍经济发展，经济增长动力明显不足。加之，由于事权与财权的不对称以及中国转移支付制度的内在不足，地方各级政府往往由于经济发展的先天差异导致地区均等化进程缓慢，如果考虑到税收竞争的因素，这种影响会更甚。在这样的体制背景下，收入分权的激励就会逐渐减弱，地区均等化水平的低下也直接抑制了分税制经济增长绩效的释放。

五、主要结论与启示

本文在税制结构与经济增长的理论框架内考察了两者之间的相关关系，发现中国税制结构的调整步伐过于缓慢，阻碍经济增长绩效的提升。1994年分税制改革后，虽然以间接税为主体的中国税制结构与经济增长是匹配的，但是随着原有经济环境的偏离，税收结构的内在缺陷所带来的经济增长负效应开始强化，实证结果表明中国税制结构制度调整的“拐点”也已到来，为此提出以下政策建议：

第一，优化税制结构。首先，结合国际税收环境中“减税”趋势，税收优惠的清理是当前税制结构优化的一个重要突破口，也是稳定税制、增加直接税的理性选择。多年来，所得税的税基总是被大量的税收优惠侵蚀。尤其值得关注的是，虽然间接税易于转嫁，但是其税收优惠却无法真正地惠及居民，大量的间接税优惠流于形式。其次，开征新的直接税，比如遗产税与赠与税，构建财产税体系。最后，可以考虑降低主要商品课税的基本税率，同时调整出口退税。

第二，在结构优化的前提下，维持合适的宏观税负水平。在优化税制结构的同时，清理非税收入，转变治税理念，控制非税收入的增长。非税收入之中，具备开征直接税形式的，可以直接开征税收，这样做一方面有利于税制结构的优化，另一方面也有利于形成良好的税收环境。

第三，持续释放财政分权所带来的增长绩效是当前财税体制改革的关键。一方面，可以考虑调整收入分权变量，重塑税收收入激励机制，强化体制正向增长绩效，以新《预算法》实施为契机，加快政府转移支付制度的完善，释放体制发展的良好经济预期；另一方面，分税制改革中财政分权的关键在于政府职能的清晰界定，只有职能的转变才能真正实现税制结构的优化。当然，税制结构的优化是一个长期、动态的过程，它将在中国经济“新常态”的背景下逐步进行，不仅是直接税和间接税的宏观调整，还包括结构内部的效率提升和税种的优化配置。

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(责任编辑刘志炜)

Economic Growth Performance of Tax Structure：Empirical Analysis on Two Decades of the Tax-sharing System Reform

YU HongYan1SHEN KunRong2

(1.School of Finance and Public Management, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030;2. School of Business, Nanjing University, Nanjing 210093)

Abstract:Based on the theory of tax structure and economic growth, the results of the empirical analysis after two decades of 1994 tax reform shows that “efficient” tax structure significantly reduces the economic growth performance, and this negative effect in the institutional context has been strengthened. Meanwhile the negative economic growth performance macro tax burden is in the gradual accumulation, current tax system itself lowers economic growth effects of tax-sharing system, the positive growth effect of investment is to be fully released, demographic dividend growth performance faces the progressive failure, and improving the educational environment helps promote economic growth. Finally, research on generalized tax structure and economic growth has concluded that China needs to optimize the tax structure, adjust the level of macro tax burden, and reshape the institutional incentive framework to enhance the new round of China′s economic growth momentum.

Keywords:tax structure; economic growth; tax-sharing system; macro tax burden

收稿日期：2015-08-20

作者简介：余红艳(1980--)，女，安徽阜阳人，博士，安徽财经大学财政与公共管理学院讲师。

基金项目：国家社科基金重大项目“我国经济增长潜力和动力研究”(14ZDA023);安徽省高校人文社会科学研究项目“税收优惠促进安徽经济增长的影响效应与动力机制研究”(SK2016A0029)。

中图分类号：F812.4

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2016)02-0104-08

沈坤荣(1963--)，男，江苏吴江人，南京大学商学院院长，博士生导师，教育部长江学者特聘教授。

* 感谢安徽省蚌埠市社会科学规划项目(BBZ5B001)的资助。