PPP模式发展与财政金融政策协同分析——以山东省为例

孙 健

（中国人民银行 济南分行，山东 济南 250010）



PPP模式发展与财政金融政策协同分析
——以山东省为例

孙 健

（中国人民银行 济南分行，山东 济南 250010）

摘 要：在研究国内PPP政策的基础上，系统地分析了当前我国PPP模式发展的政策环境，并运用SWOT分析法剖析了山东省PPP模式发展现状及特征。研究结果表明，山东省发展PPP模式具有政策支持体系较为完善、市场需求空间较大以及项目整体收益稳定的比较优势，同时，也面临着融资渠道单一、金融扶持政策单一等融资问题。建议从创造良好的政策环境、发展多层次融资模式、完善权益类融资业务平台等方面完善PPP财政金融扶持政策。

关键词：PPP模式；财政金融政策；金融支持

一、PPP模式发展的政策环境分析

（一）关于发展PPP模式的顶层设计

为进一步发挥市场在提升公共服务供给质量和效率方面的决定作用，实现公共利益最大化。国家出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件，明确了PPP模式投资的方向，阐述了如何保障PPP项目各方利益、完善PPP项目风险防范机制和退出机制等方面的内容，为支持供水、供气、供热、电力、通信、公共交通、物流配送、城市管网、排水防涝、消防、污水和垃圾处理等领域推广PPP模式进行了顶层设计。同时，人民银行、国家发改委、财政部等部门也相继出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）等文件，明确了PPP模式的财政、金融、投资扶持政策，为加快推进PPP模式在公共服务领域的应用创造了良好的政策环境。

（二）发展PPP模式的行业支持政策

在国家构建的顶层设计下，各部门结合公共服务领域内的行业特点，进一步出台了许多配套措施，先后下发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）、《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）、《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础〔2015〕1788号）、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610号）等文件，通过从财政税收、投资政策、金融支持政策等方面加强文化、医疗、交通设施、铁路、保障房建设领域PPP项目推广，将发展PPP模式的要求落实到具体的行业发展规划中。见表1。

表1 PPP模式行业支持政策汇总表

（三）山东省支持PPP模式发展的有关政策

在国家大力发展PPP模式的背景下，山东省根据经济转型升级的实际，出台了一系列支持PPP发展政策。2015年5月，《关于贯彻国发〔2014〕60号文件创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（鲁政发〔2015〕12号）明确提出要加大生态环保、农业水利、市政基础设施、交通、能源、信息基础设施和社会事业等领域PPP模式合作力度，并在政府投资支持引导、融资方式创新、税费优惠等方面出台了相关配套措施；2015年7月，《关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》（鲁政发〔2015〕14号）再次提出要积极采用PPP模式，吸引社会资本参与公共基础设施建设，对部分领域提供财政贴息优惠。2015年8月，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（鲁政办发〔2015〕35号）明确要完善财政扶持、金融服务相关政策，推进公共领域PPP模式发展。同时，各政府部门也积极响应有关要求，制定了一系列支持PPP模式的具体措施。见表2。

表　2 山东省有关部门支持PPP模式各项措施汇总表

二、山东省PPP模式发展现状

2014年以来，山东省积极发展PPP模式，采取了一些有针对性的措施，推动社会资本进入公共服务领域，在推动全省经济健康发展的过程中发挥了重要作用。从目前的情况看，山东发展PPP项目具有一定的比较优势，同时也存在一些亟待解决的问题。

（一）山东省PPP模式发展基本情况

从项目推进情况看，山东省积极推进各项工作，取得了明显进展。2015年6月，山东省举办了首批PPP项目推介会，推出项目50个，总投资额超过1000亿元，涵盖市政工程、能源、环保、水利、医疗卫生等领域。截止9月末，已经有38个项目正式签订合同，27个项目开工建设。2015年9月份，山东省再次推出50个PPP项目，投资概算超过1000亿元，项目主要涵盖了保障性用房、教育、环保、旅游文化、医疗卫生、市政工程等九个领域。截至9月底，山东省已储备PPP项目700多个，概算总投资逾6000亿元。其中，已签约项目100多个，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目106个。目前，山东省共有76个项目列入财政部、发改委支持名单，总投资额1535.84亿元，其中，交通设施项目投资额最大，占比40.7%；公共服务设施项目总投资额占比25.1%，列第二位；市政设施、水利占比分别为5.6%和1.4%，分列第三和第四位。见表3。

表3 山东省列入财政部PPP建设项目示范项目统计表

从金融支持PPP项目的情况看，山东省金融支持PPP项目稳步推进。

截止2015年8月末，山东省金融机构已介入考察PPP项目数263个，比年初增加246个；已授信PPP项目14个，授信余额14.5亿元，同比增长502.5%；已贷款项目6个，贷款余额6.2亿元，同比增长81.8%。见表4。

表4 金融支持山东省PPP项目情况调查表

总体来看，在国家和省政府的大力支持下，目前PPP模式在山东的发展取得了初步成效，部分民间资本与政府资本合作结合进入了公共服务领域，各金融机构也不断出台相关信贷政策，加大对山东省相关PPP项目的金融支持力度，初步形成了社会资本、政府、金融机构三方面合力助推公共服务领域投资稳定增长的良好局面。

（二）山东省发展PPP模式的比较优势

在继续推广PPP模式的过程中，山东省的比较优势主要有以下几方面：

1.政策支持体系较为完善

在国家不断完善顶层设计的背景下，山东省已经出台了关于发展PPP模式的较为全面的指导意见，同时，各部门也出台了许多具体的支持方案和配套措施，通过奖补基金、引导基金、发展基金等方式积极引进民间资本进入公共服务领域，推动公共服务由“政府供给”向“合作供给”的转变。目前，山东省从顶层设计到总体要求再到具体的实施细则等方面形成了支持PPP发展的完备的政策体系，为进一步加大对PPP项目的支持力度提供了优越的政策环境。

2.对PPP模式的市场需求较大

支持PPP发展，虽然离不开政府的引导和支持，但是关键仍然在于市场对资源的配置作用，因此，市场需求如何直接决定了一个区域内PPP模式能否具有持续性和稳定性。目前，山东省公共领域基础设施建设水平与江浙粤相比存在较大差距，未来发展的潜力巨大。

从铁路基础设施看，2013年，山东省铁路客运量为9246万人，低于浙江、江苏，仅为广东铁路客运量的一半；从城市公共交通看，2013年，山东省城市每万人拥有公共交通车辆13.54辆，分别比浙江、江苏少1.1辆和0.31辆；从公共卫生基础设施看，2013年山东省城市生活垃圾无害化处理能力为32237吨/每日，城市每万人拥有公共厕所1.95个，也低于江苏、浙江和广东等省份的发展水平。见表5。

表5 四省部分城市基础设施指标表（2013年）

近年来，山东省财政收入增长放缓，财政收支缺口较大。在基础设施建设资金需求较大的情况下，引入民间资本参与相关项目建设就成为解决政府投资不足留下的资金缺口的重要方法。从当前财政收支状况看，这一部分资金需求将有所增加。2014年，山东省一般公共预算收入5026.7亿元，一般公共预算支出7175.9亿元，收支缺口达到2149.2亿元，创近年新高。根据全省新型城镇化发展规划的测算，到2020年全省在城镇基础设施和公共服务方面需增加投资9100亿元左右，相当于2014年山东省全部财政收入的1.8倍。见图1

图1 山东省公共财政收入与支出走势图

3.项目的整体收益稳定

风险可控、长期收益稳定是发展PPP的关键条件。目前，山东省推荐的相关项目主要集中在市政工程、能源、环保、水利、医疗卫生、保障性用房、教育、旅游文化等领域，项目风险水平较低，且能够为社会资本提供稳定的收益。目前，高速公路、交通运输、燃气、供水等基础设施建设行业的平均资本收益率呈稳中有升的态势，在社会整体无风险利率下行的背景下，这些项目能够保障PPP项目获得稳定的资本收益。见表6。

表6 2011-2014年部分基础设施行业平均资本收益率（单位：%）

（三）金融支持PPP项目存在的主要问题

从国外发展经验看，支持PPP项目建设需要各类型金融机构集体参与，形成多层次的综合支持动力。目前，金融支持山东省PPP模式发展力度仍有待加强，金融支持PPP模式单一问题较为突出。见表7。

一是参与PPP项目的金融机构单一。目前，多数PPP项目的投资者或者项目公司基本通过政策性银行或商业银行筹措资金，证券公司、保险公司、基金公司、信托公司以及新型金融机构等机构的参与程度较低。证券机构、基金公司等在地方政府债、项目收益债、ABS等固定收益类产品，资管计划及PPP项目并购财务顾问业务等方面仍没有进展。

二是融资手段单一。项目融资是国际上通行的PPP融资方式。目前，山东省提供项目融资贷款的金融机构较少，同时也欠缺与项目融资相关的保险、担保等配套支持措施，导致PPP项目融资较为困难，融资成本较高。

三是金融扶持政策单一。目前，金融扶持政策多是单一的原则性要求，缺乏有针对性的措施。在信贷政策、利率优惠政策等方面，还未能形成系统化的配套政策体系，无法有效引导社会资金配合财政、金融资金为PPP项目建设提供支持。

表7 PPP模式中各金融机构参与方式汇总表

三、对进一步发展PPP模式的政策建议

针对目前山东省PPP模式发展中存在的问题，应该在政策协调、项目培养、完善综合配套设施等多个方面下功夫，形成推动PPP模式发展的综合动力。

一是创造良好的政策环境。在政策协调方面，应由财政、发改、住建、国土资源、金融等部门建立PPP项目协调机制，加强工作协同配合，妥善解决PPP项目建设和融资等方面面临的困难。同时，完善相关政策和制度规定，厘清各参与方的权利义务。在项目培养方面，应发挥政府主导担保机构的增信作用，增强项目吸引力。同时，探索引入PPP项目专业评估机构，科学评估项目预期收益及风险状况等。

二是根据PPP项目未来收益情况发展多层次融资模式。应以未来现金流为标准对PPP项目进行划分，鼓励有关项目采取适当的模式进行融资。其中，对于未来不能带来现金收益或现金收益较少的PPP项目，采取政府付费的方式进行融资。对于未来可以产生一定现金收益的基础设施建设项目，在鼓励社会资本积极介入的基础上，可探索通过企业资产证券化、中期票据、资产支持票据（ABN）、项目收益票据等融资工具和创新产品实现融资。对于部分未来现金收益不稳定的PPP项目，可以通过政府投资与社会资本的结构化设计，对项目风险和收益进行分割和重组，并通过担保等方式给予一定的信用增级，提升项目承贷能力。

三是完善权益类融资业务平台。目前，权益类资产登记、评估、交易难且分散在多个部门，应系统梳理各部门管辖范围内的权益类资产登记确权程序，制定统一的评估标准，通过整合搭建统一的权益类产品交易平台或公示系统，推动权益类资产交易市场的发展，为金融机构介入支持PPP项目创造良好的外部环境。

参考文献：

［1］赖丹馨，费方域.公司合作制（PPP）的效率：一个综述［J］.经济学家，2010（7）.

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［3］田晓超，侯伟.内蒙古基础设施项目融资应用PPP模式研究［J］.北方金融，2015（9）.

［4］张惠.关于“PPP+B”模式风险主体博弈分析与商业银行对策研究［J］.区域金融研究，2015（9）.

［5］周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］.中国软科学，2015（9）.

［6］姚建兵.PPP融资模式在地方政府债务风险化解中的作用及风险分析［J］.财经界：学术版，2015（18）：69.

责任编辑 刘晓华

Analysis of PPP Model Development and Financial and Monetary Policies——A Case Study of Shandong Province

SUN Jian
（Jinan Branch，People's Bank of China，Jinan 250010，China）

Abstract：Based on the study of national PPP policy，this paper systematic analyzes the current policy environment of the PPP model，and the current situation and characteristics of Shandong Province PPP model development by the SWOT method.The results showed that Shandong Province has some policies to support the development of PPP model system better with such advantages as larger-space demands，stable overall project income，but faces the problems of single financing channels，single financial support policies，etc.Finally，this paper proposed to improve PPP fiscal and monetary policies，such as the creation of a favorable policy environment and the multi-level PPP project financing model，perfecting the equity financing business platform.

Key words：PPP mode；fiscal and monetary policy；financial support

中图分类号：F810.2

文献标识码：A

文章编号：1673-6133（2016）01-0059-05

收稿日期：2015-11-12

基金项目：国家自然科学基金重点研究项目：“民间金融风险：变迁、区域差异与治理研究”（项目编号71333009）、国家自然科学基金面上项目：“小额贷款公司系统性风险的评估与度量研究”（项目编号：71273155）、国家自然科学基金青年项目：“中国化的动态随机一般均衡模型：微观基础检验与经济波动分析”（项目编号：71503147）阶段性成果。

作者简介：孙 健（1984-），男，山东济南人，中国人民银行济南分行经济师、博士。主要研究方向：货币政策与宏观调控研究。