新型城镇化背景下人口流动趋向与义务教育布局调整——以贵州省黎平县肇兴镇为

例焦炜

(兰州大学教育学院，甘肃 兰州730000)



新型城镇化背景下人口流动趋向与义务教育布局调整
——以贵州省黎平县肇兴镇为

例焦炜

(兰州大学教育学院，甘肃 兰州730000)

本文以贵州省黎平县肇兴镇为例，系统分析了“撤点并校”对西部偏远山区义务教育的影响和带来的突出问题，分析了新型城镇化背景下农村人口流动的基本趋向和特征，在此基础上提出了公平优先、经济效益和社会效益并重、与人口空间转移相协调等新型城镇化背景下农村义务教育布局调整的基本原则。

新型城镇化西部偏远山区人口流动义务教育布局结构调整

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.06.004

一、引言

近十余年来，随着我国城镇化进程的不断加快和农村剩余劳动力转移规模的不断扩大，进城务工人员随迁子女逐年增加。加之农村人口出生率持续降低，导致农村学龄人口数量日益减少。在此背景下，国务院于2001年5月下发了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求优化农村教育资源配置，全面提高中小学教育的投资效益和教育质量。然而，由于许多地方政府对国家农村义务教育布局调整政策存在理解和认识上的偏差，在农村义务教育布局调整中片面追求调整速度和规模效益，往往采取“指标化”和“一刀切”的做法，上演了一场不切实际的“撤点并校”运动。统计资料显示，近十年全国村小和教学点数量减少一半以上。大规模撤点并校所造成的农村教育“城挤、乡弱、村空”的局面和农村学龄儿童“上学远、上学贵、上学难”等突出问题[1]，对农村义务教育的发展带来了许多负面影响。而由撤点并校所引发的校车事故频发、山区学生上学路途变远、农村家庭教育费用增加、寄宿制学校软硬件设施不配套等突出问题，已引起了社会各界的高度关注。我国西部地区自然条件较差，偏远山区分布广泛，社会经济落后，城镇化水平低，基础设施与公共服务严重不足。与经济发达、城镇化水平较高和交通条件较好的平原地区相比，撤点并校对西部偏远山区农村义务教育带来的负面影响更为突出和严重。

新时期，我国农村义务教育发展面临新的形势和背景。一是国家暂停农村义务教育学校撤并，而反思近十余年来农村学校撤并带来的突出问题以及规范农村义务教育学校布局调整，是目前我国农村义务教育发展需要解决的迫切任务和重要议题；二是我国对城镇化战略已做出重大调整，全面推进以“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，这将是我国农村义务教育发展面临的新课题。在此背景下，分析西部偏远山区农村义务教育发展现状及面临的突出问题，分析新型城镇化背景下人口流动趋向和义务教育布局调整的基本原则，对指导我国西部偏远山区义务教育有序调整、合理布局和健康发展具有极为重要的理论和实践意义。

二、肇兴镇农村义务教育布局调整状况及面临的突出问题

肇兴镇位于贵州省黔东南苗族侗族自治州黎平县南部，距县城约70公里，东部和南部分别与水口镇、龙额镇毗邻，北接永从镇、双江镇、顺化乡，西连从江县洛香镇，总面积133平方公里，耕地面积14915亩。全镇辖肇兴村、堂安村、厦格村、纪堂村、岑所村、皮林村、信洞村、堂华村、新平村、花腊村、登杠村共12个村，163个村民小组，50个自然寨，共5490户。肇兴镇民族构成以侗族、苗族、汉族和水族为主，其中侗族人口占总人口的95%。2014年，全镇总人口为23400人，其中农业人口22143人，占全镇人口总数的94.6%。肇兴镇经济产业以种植业、养殖业和旅游业为主，2014年全镇GDP为7496.8 万元，人均GDP为3204元，经济发展落后。

(一)黎平县肇兴镇农村义务教育布局调整状况

近十余年来，伴随农村学生数量的减少和“撤点并校”力度的不断加大，肇兴镇农村小学和教学点数量大幅度减少。1990年，全镇尚有初级中学1所，小学11所，教学点19个，基本上每个行政村有1所小学。而到2000年，全镇仅有小学8所，教学点7个。到2012年，全镇小学数量最终减至8所，教学点数量减至5个，小学和教学点撤并总数达17所(个)。

总体来看，黎平县肇兴镇义务教育布局调整具有两大基本特征：一是教学点撤并力度大。1990年以来，肇兴镇义务教育撤并全部集中在小学。在撤并的17所学校中，有完全小学3所，占撤并总数的17.6%；教学点14个，占撤并总数的82.4%。学校撤并后，肇兴镇教学点数量由1990年的19个减少到2012年的5个。 二是撤并模式多元化。肇兴镇在学校撤并过程中采取了多种模式，既有学校的整体撤并，也有小学高年级的撤并。其中小学高年级撤并包括三年级以上、四年级以上和五年级以上等多种模式。见图1。

图1　黎平县肇兴镇义务教育布局调整状况与模式

(二)黎平县肇兴镇农村义务教育布局调整带来的突出问题

近10余年来肇兴镇农村义务教育布局调整，在整合教育资源、提高办学效益、缓解农村学校师资紧缺状况等方面取得了明显效果，但也带来了以下突出问题。

1.农村学生上学距离变远，安全隐患增多。调查显示，大规模的学校撤并，使学生特别是低龄学生的上学路途明显变远。如肇兴中心小学在并入归杩、己伦、宰柳和岑所4所小学后，一些村庄的学生上学距离达到15公里；皮林小学在并入水井坡小学、沙洞小学、宰柳小学(四年级以上)、信洞小学(三年级以上)和平团小学(五年级以上)5所小学的学生后，一些村庄的学生上学距离也达到12公里。同时，由于肇兴的许多村庄位置偏远、地形复杂、交通落后，学生上学路途的安全问题也非常突出。见表1。

表1　肇兴镇撤点并校后小学辐射范围及人口数量

注：表中为2012年数据。

2.学校规模和服务半径相差悬殊。肇兴镇义务教育布局调整带来的另一个突出问题，是学校规模及生师比的巨大差异。一方面，由于将数个学校撤消后并入另一个学校，导致学校学生规模和班级规模明显增大。调查数据显示，肇兴镇规模最大的学校学生数量达398人，规模最小的学校仅为49人，两者相差8.1倍。同时，学校撤并后肇兴镇各小学生师比也有较大差异，生师比最高的学校达32∶1，最低的学校仅为14∶1，两者相差达2.3倍。另一方面，撤点并校导致各学校的服务半径相差极为悬殊，有的学校的服务半径在3公里之内，而有的小学的服务半径超过10公里。与此相对应，各小学服务的乡村人口数量也有较大差异。一些学校辐射乡村人口数量达到6236人，而一些学校辐射人口规模仅为607人，两者相差10.27倍。见图2。

图2　黎平县肇兴镇撤点并校后学校师生数量及生师比

3.严重影响学生的身心健康和教学质量。调查显示，肇兴镇“撤点并校”给教学质量带来了严重的影响。一方面，由于走读学生早出晚归，在上学途中不得不花费大量的时间和精力，不仅导致学生正常的休息和学习时间难以保证，而且给学生的身心健康带来严重的影响，学生厌学现象日益严重；另一方面，一些寄宿制学校因编制欠缺，学校无专职保卫、宿管、医务和后勤人员，多数工作由老师兼职，造成教师工作量大，十分辛苦，不能专心教学，严重影响学校的教学质量。同时，由于被撤并教学点的学龄儿童年龄偏小，自理能力差，家长不放心，经常上访要求恢复教学点，严重影响本镇正常的教育教学秩序。此外，肇兴镇在撤点并校中未能加强所保留教学点的师资力量，多数教学点仅有1名教师，承担着1-3年级各门课程的教学任务，教学任务十分繁重。

4.撤点并校导致村庄文化的凋零和教育生态的蜕化。对于乡村地区特别是偏远山区乡村而言，乡村学校不仅承载着教书育人的功能，更是乡村文化的核心载体和文化高地，对维系乡村社会文化情感、文化生态及乡村社会文化心理具有广泛和深刻的影响。近十余年来“撤点并校”的盲目推进，给乡村文化建设带来了严重的影响，表现在乡村文化载体缺失、村庄凝聚力弱化、传统乡村文化传承受阻、乡村文化生态退化和乡村人文生活韵味缺乏等许多方面，最终导致村庄文化的凋零和乡村教育生态的蜕化。特别是对于西部偏远少数民族地区而言，撤点并校对传统民族村寨文化的影响更为突出。

三、新型城镇化背景下人口流动趋向与义务教育布局调整

(一)新型城镇化背景下人口流动趋向与特征

教育布局与人口的空间分布密切相关，两者互相依存、互为对方存在的前提[2]。教育布局调整既要重视一定区域人口发展变化的历史，也要对区域未来人口数量和空间分布的变化趋势进行分析预测。城镇化作为我国的长期重大发展战略，对我国城乡人口空间分布将产生重大影响，并表现出以下基本趋向与特征。

1.城镇化结构发生显著变化，城镇人口集聚功能逐渐增强。改革开放以来，随着我国城镇化进程的不断推进，我国城镇化结构发生了显著变化，城市的人口集聚功能开始逐渐减弱，而镇的人口集聚功能逐渐增强。1990 年以来全国三次人口普查数据显示①，从1990年至2010年，我国城市人口占城镇总人口的比重由71.24%下降到60.26%，而同期镇人口占城镇总人口的比重由28.76%上升到39.74%，上升近11%。从人口规模来看，2010 年我国城市人口规模为4.04 亿，比1990年和2000年分别增长约1.9倍和1.4 倍。而2010 年我国镇人口规模达2.66 亿，比1990年和2000年分别增长约3.1倍和1.6倍。从人口增长率来看，1990年至2000 年我国镇人口增长率高达94.8%，是同期城市人口增长率的2.5倍。2000年至2010年，镇人口增长率虽有所降低，但仍高达60.3%，比同期城市人口增长率高1.6倍；从每个镇的人口规模来看，镇人口数量由2000年以前的4000～5000人增长到2000年之后的1.35 万人[3]。

2.新型城镇化战略对人口空间流动和城镇体系结构的重大影响。城市化是一个国家和地区社会经济发展的基本趋势。改革开放以来，在经济快速发展和一系列城镇化方针政策的推动下，我国城市化进程明显加快。1978-2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，2014年我国城镇化率已达到54.77%。但也应当看到，我国城市化进程中城镇空间分布和规模结构不合理，大量农业转移人口市民化进程滞后，“大城市过大、中城市不活、小城市不强和城镇规模较小”等问题极为突出，特别是大城市负荷压力增大、基础设施和公共服务不足、资源环境压力加大和交通住房不是等问题，严重影响到我国城镇化的水平和质量。在此背景下，我国提出了以“大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进”为核心内涵与目标的新型城镇化战略。2014年3月出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》进一步指出：要“增强中心城市的辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”，“推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与服务‘三农’相结合”，“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构等公共服务设施”。新型城镇化战略的制定和实施，将有力推动和引导乡村人口分别向大中小城市和小城镇合理流动，并对优化城镇体系结构和空间结构产生重大影响。

3.城镇将成为西部地区城镇化的主战场。城镇化过程与一定区域的自然条件和社会经济发展水平密切相关。纵观世界各国的城镇化过程，由于发展条件与基础的差异，不同国家在城镇化发展阶段与水平等方面不尽相同甚至存在较大差异，其城镇化模式也存在较大差别。因此，城镇化具有基于不同条件的多元化发展模式。我国地域辽阔，不同区域在自然地理条件和社会经济发展水平等方面具有很大差异，在城镇化发展水平、阶段和特征等方面也具有较大差异。东部沿海地区自然条件优越，区位条件优良，社会经济发展水平高，人口和城镇密集，城镇体系较为完善，城镇化水平较高。中部地区虽然自然条件较好，但由于产业结构落后，社会经济发展水平相对较低，城镇体系结构不合理，农村剩余劳动力转移压力较大，城镇化水平较低。我国西部地区地形复杂，生态环境脆弱，自然条件较差，受地理环境的制约，西部地区社会经济发展水平低，城镇化过程严重滞后。目前，除河谷平原和重要交通干道沿线城镇相对密集之外，西部多数地区城镇稀疏，城市首位度较高，小城镇数量少、规模小，功能不完善，城镇体系结构和空间结构极不合理，城镇化率总体上仍处在较低水平。因此，基于区域条件、发展阶段与基本特征，积极探索符合西部地区实际的城镇化多元模式，是推进西部地区城镇化进程的必然选择，而小城镇的建设和发展，是西部地区城镇化的重要方向。

4.新农村和新型农村社区建设促进人口适度集聚，优化人口空间分布。社会主义新农村建设和新型农村社区建设，是新世纪以来我国先后提出的以改善农村生产生活条件、促进农村社会经济发展和推动城乡协调发展为根本目标的重大发展战略。我国新型城镇化战略明确提出“要以中心村为核心，以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，提高农村基础设施和公共服务水平，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化和生活方式市民化”。我国新型城镇化规划也提出“要适应农村人口转移和村庄变化的新形势，科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，科学引导农村住宅和居民点建设，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居”。这将促进人口适度集聚，对优化人口空间分布，提高农村基础设施和公共服务水平具有极为重要的现实意义。

5.户籍制度和社会保障制度改革对城乡人口迁移的影响。2013年11月中共中央发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年7月国务院颁发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，要进一步调整户口迁移政策，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。户籍制度和社会保障制度改革，逐渐打破了计划经济体制时代城乡“二元”的户籍制度，社会保障的覆盖范围和标准水平有了显著提高，将有效促进城镇化背景下人口的流动和迁移，流动人口“人户分离”的状态也将得到有效改善。

(二)新型城镇化背景下义务教育布局调整应当遵循的基本原则

新型城镇化背景下农村义务教育布局的调整和优化，必须以战略眼光去定位和规划农村教育，以统筹协调的思路去发展农村教育，在布局调整中坚持公平优先、城乡统筹、经济和社会效益并重、与人口空间转移相协调等基本原则。

1. 公平原则。教育公平是教育发展的核心价值，也是社会公平的重要基础。教育资源配置不仅要确保社会成员都享有平等的受教育权利，而且要为社会个体提供平等的受教育机会和条件。近十余年来我国许多地方不切实际的撤点并校，在很大程度上损害了教育公平[4][5]。特别是在师资力量和教育基础设施极其薄弱的西部偏远山区，撤点并校进一步削弱了偏远山区农村的教育资源，加重了城乡教育的不公平程度。因此，新型城镇化背景下义务教育布局的调整，必须首先坚持教育公平的原则。

2.综合效益原则。教育是促进社会进步和经济发展的重要手段，承载着多种价值和功能。2001年，随着我国税费改革工作的启动，农业附加税和教育集资被废除，县乡财政收入大幅度减少。与此同时，我国建立了“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育财政体制。在此背景下，地方政府为了减轻财政压力，开始大规模推进“撤点并校”，单纯追求办学的规模效益，严重忽视了农村地区特别是偏远山区义务教育发展的社会功能、价值与效益。与此同时，撤点并校的盲目推进，也使20世纪90年代我国义务教育工程和“希望工程”投入农村学校建设的巨额资金和建成的大批学校遭到严重浪费。此外，陪读家庭的大量产生，也使农民正常的生产生活和家庭经济受到严重影响。因此，教育布局调整必须坚持综合效益原则，既要考虑教育的经济效益，更要重视教育的社会效益；既要考虑地方政府的效益，也要关注农民的切身利益；既要考虑教育基础设施和条件的改善，也要重视已有教育设施的充分利用。

3.协调原则。义务教育布局调整必须与人口的空间转移进程相一致，教育城镇化必须与人口城镇化相协调。义务教育布局调整超前或滞后于人口城镇化，都会给城乡教育发展带来严重的影响。目前，受就业、居住、社会保障等诸多因素的制约，我国农村转移人口仍具有明显的“两栖性”和不稳定性，农村转移人口市民化进程缓慢，人口城镇化质量不高。因此，必须坚持教育城镇化与人口城镇化相协调的原则，确保义务教育布局调整与人口的空间转移进程相一致。

4.渐进原则。人口城镇化是一个渐进的过程。与此相适应，教育城镇化也必然是一个渐进的过程。从全球范围来看，欧美主要国家城市化水平在起步阶段平均每年增加仅0.16～0.24个百分点，加速阶段每年增加也仅为0.30～0.52个百分点。改革开放以来，我国城市化进程日益加快。“十五”期间年城市化率平均每年增长1.4个百分点，“十一五”以来城市化率年平均增长也高达1.3个百分点。在我国城市化快速推进的同时，近十余年来我国农村义务教育经历了更高速度的城镇化进程，在造成义务教育“城挤、乡弱、村空”局面的同时，更带来农村学龄儿童“上学远、上学贵、上学难”等突出问题。必须清醒认识到，在我国2.6亿农民工中，绝大多数仍处在“半城市化”状态。因此，应根据我国城镇化的阶段和特征，在义务教育布局调整中坚持渐进性原则，坚决防止盲目冒进的撤点并校运动再次发生。

注释：

①1990年、2000年和2010年的人口数据分别为第四次、第五次和第六次人口普查数据。

②仅在西北、西南9个省区的469个贫困县，中央和地方共投入54.9亿元，修建了14942所中小学。同期，团中央发起的“希望工程”项目，共募集资金53亿，在农村建设希望小学15444所。到上世纪90年代中期，我国基本实现了“一村一校”的布局，为农村孩子就近入学提供了坚实保障。

[1]21世纪教育研究院.农村教育布局调整十年评价报告[R].2012.http://www.shekebao.com.cn/ shekebao/ 2012skb/sz/userobject1ai5012.html.

[2] 凡勇昆,邬志辉.论我国农村人口发展趋势与农村教育布局调整[J]. 教育与经济,2012(4):1-5,25.

[3] 王红霞.城镇化的结构变迁与新型城镇化的趋势[J].甘肃社会科学,2014(3):175-178.

[4] 张铭凯,冉娟.从文本到人本：农村义务教育撤点并校的价值转型[J]. 教学与管理,2013(4):7-9.

[5] 李盼强，曾尔琴，杨国辉.公平与效益的博弈——关于中部地区农村中小学撤点并校的调查与反思[J].湖南人文科技学院学报,2012(4):103-108.

(责任编辑：袁海军)

Population Flow Trends and the Distribution Adjustment of Compulsory Education under the Background of New-typed Urbanization——Taking Zhaoxing Town in Liping County of Guizhou Province as an Example

JIAO Wei

(SchoolofEducation,LanzhouUniversity,Lanzhou,Gansu730000,China)

This paper takes Zhaoxing town in Liping county of Guizhou province as an example, generally analyzes the influence and serious problems caused by “Rural School Closure and Consolidations” for the remote mountainous areas of the western of China compulsory education，discusses the basic trends and characteristics of the rural population flowing under the background of new-typed urbanization, on the basis of which the author proposes some basic principles for adjusting the distribution of rural compulsory education under the background of new-typed urbanization, these principles are to prioritize the fair for schooling, to pay equal attention to economic and social benefits and to coordinate with the spatial transfer models.

new-typed urbanization; western remote mountainous area; population flowing; compulsory education distribution; structure adjustment

2016-03-04

教育部人文社会科学研究基金项目“新型城镇化背景下西部偏远山区义务教育布局调整研究”(13YJC880032)。

焦炜(1974-)女，甘肃秦安人，教育学博士，兰州大学教育学院副教授；研究方向：课程与教学论、高等教育学。

G40

A

1005-5843(2016)06-0018-06