转型期中国司法公信力的争论、困境与路径选择

摘 要 司法公信力是一个表征关系的范畴，反映了作为主体的社会公众与作为客体的司法机关在互动过程中形成的动态、均衡的信任与认同情况。围绕着目前中国司法公信力的状况，学界主要有下降说与提高说。它们分别从社会公众的横向角度与司法机关的纵向角度来考量，实际反映了公众认知与司法实践之间的背离。本文在对此进行反思的基础上，指出当下我国司法公信力不高的问题及面临的现实困境，最后提出司法公信力的提升路径。

关键词 司法公信力 司法改革 路径选择

作者简介：包有鹏，中国社会科学院研究生院博士研究生，研究方向：法理学和法社会学。

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-107-03

近年来，一个个冤假错案的揭露，时时拨弄着民众敏感的神经。河南赵作海被判死缓已服刑11年后被宣告无罪，湖北佘祥林被判有期徒刑15年服刑9年后被再审宣告无罪，云南杜培武被判死缓服刑12年后再审改判无罪，福建念斌被判死刑8年后二审改判无罪，内蒙呼格吉勒图被判死刑立即执行18年后再审改判无罪，对中国整个司法系统的公信力来讲，都是重大打击。另一方面，从中共十八大对全面推进依法治国做出重大部署，到三中全会提出“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，再到四中全会首次专题讨论依法治国问题，提出“保证公正司法，提高司法公信力”等，这又预示着我国司法改革迎来了重大的历史机遇期。

在此时代背景下，围绕着司法公信力问题，社会各界虽争论已久、但分歧依旧。何谓司法公信力？我国的司法公信力究竟是提高了还是下降了？面临着哪些现实的困境？如何破解当下中国司法公信力的难题？本文想对此从以下几方面谈一下自身认识，就教于方家。

一 司法公信力概述

关于司法公信力的概念，目前学界并没有达成共识，比较有代表性的观点主要包括：能力说、社会认知说以及复合说。能力说认为司法公信力表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力，这种能力直接取决于司法在拘束力、判断力、自制力和排除力方面是否能够经得起公众的信任和信赖。社会认知说认为司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。复合说认为司法公信力是一个具有双重维度的概念，从权力运行角度是司法权在其自在运行的过程中获得公众信任的资格和能力，从受众心理角度是司法行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。

应该说上述诸种观点均有其合理之处，均指出了司法公信力概念所关涉的司法机关和社会公众两造，然而却没有指出其本质。笔者认为司法公信力是一个表征关系的范畴，关系两造分别是司法机关与社会公众，它反映了社会公众与司法机关之间的关系。在该关系范畴领域，包括司法机关、社会公众，其联系的媒介是司法权的运行。随着司法权运行场域的变换，该关系两造往往发生某种角色的转换。司法机关，在司法审判过程中，往往处于主动、优势地位。然而在进入社会公共领域后，则处于相对弱势地位。因为在司法权运行的理想状态下，无论是坚守中立的法院还是积极主动的检察院都是国家公权力行使的主体，在面对社会公众时，往往更加积极主动，尤其对诉讼当事人来说更是如此。然而正如司法为民等理念所标榜的司法价值，司法权运行的合法性及正当性最终取决于宪法所明文规定的作为国家权力主体的公民。因此，在大众视域下，社会公众的认知、感受乃至信任成为评判司法机关公信力高低的主要参照系。换言之，相对于法院系统内部的审判案件质量与效率评估体系，司法公信力更侧重于社会公众的外部评价。总之，司法公信力反映的是作为主体的社会公众与作为客体的司法机关在互动过程中形成的动态、均衡的信任与认同情况。

二 对目前我国司法公信力状况的争论

在阶层结构多元化、利益诉求多样化、矛盾纠纷复杂化的现代社会，“司法的独特性质及其对社会生活的直接介入，很容易使自己处在社会矛盾和冲突的中心，它所处理的事项扭结着社会政治的、经济的、外交的、文化的、道德的、民族的等等各种复杂的关系和利益。”关于目前我国司法公信力的状况，往往仁者见仁智者见智，学界主要有以下几种观点：

（一）主流观点：下降说

持此种观点者认为，随着中国社会转型的加快与社会矛盾的不断加剧，各种形式的纠纷纷纷涌现，社会公众对司法的需求日益增多，但司法对公众需求的回应则明显不足，司法机关的公信力缺失或下降。如有学者认为，“当前中国司法公信力缺失已经演化成一个严重的社会性问题，成为困扰包括司法界在内的整个中国社会一个难解的命题。”也有学者采取问卷调查的方式，从社会公众对司法的满意度、对司法公正的认同度、对司法作为纠纷解决方式的信心和对司法强制力的遵从度四个方面考察当前我国司法公信力的状况，认为我国的司法公信力程度较低，“无论是法律界人士、社会公众甚或司法者自身，均已实际感受到司法公信力的明显下降。”

（二）非主流观点：提高说

持此种观点者认为，中国的司法改革已经取得了很大成就，司法公信力逐步提高。如前最高法院院长王胜俊认为“近年来，人民法院工作不断发展进步，司法公信力逐步提高。”湖北省高级人民法院课题组基于全国一审服判息诉率、申诉、申请再审率以及再审案件改判率等主要指标对法院案件审理的整体质量进行评估，认为当事人对法院审结的绝大多数案件质量是认可的。从司法公信力变化趋势看，认为司法公信力在提升的占接受调查总人数的70.6%。

（三）对上述争论的反思

通过上述分析，我们看到，“下降说”主要从社会公众角度，基于个体亲身经历、媒体宣传及司法是否公正、公开、高效等因素；“提高说”则主要把司法机关的公信力放在中国司法改革的大背景下来审视，基于司法机关在司法实践过程中有关司法人员、案件受理、审理、司法公开、司法效率等统计数据来评价。由此，我们可以得出一个结论，即公众认知与司法实践之间并非是吻合而是相互背离的关系，其内在生成机理大致包括以下几个因素：

第一，案件裁判结果与人们的心理认知相悖。即司法裁判做出之后，虽然并未引起诉讼当事人的异议，但也并不见得符合其心理预期。为何诉讼当事人内心拒斥案件裁判结果而不提出上诉呢？在实践中，影响案件当事人上诉与否的因素很多，如诉讼费用、诉讼时间以及对能否获得公正裁决的合理预期等，诉讼当事人出于此类因素的考虑往往会一方面选择接受法院做出的裁决，与此同时，案件当事人甚至其他社会公众会把对个案的不满转移到对法院系统的质疑，进而就是对整个司法的质疑。

第二，司法公信力的评价机制问题。长期以来，最高人民法院不断探索建立客观、全面的案件质量评估体系。2011年3月最高人民法院下发的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》事实上成为衡量全国法院系统工作绩效好坏的重要标准。实践证明，该案件质量评估体系在一定程度上对全国法院的审判工作起到了引导、激励和监督作用。但是，从该《指导意见》设计的31个评估指标来看，除了公众满意度属于外部评价之外，其它30个指标均属于法院内部的自我评价。因此，这种评价机制的客观性难免会受到外界质疑。

第三，评判标准的冲突，即合法性标准与合理性标准。在司法审判过程中，司法机关及其工作人员在理想状态下应严格依据法律，在法定证据的佐证下，对案件争议事实作出认定。然而在社会公众层面，许多人受自身法律知识及价值观的局限，更多的从自身所接受的社会道德而非法律的角度来评判司法活动。评判标准的冲突，归根结底是法律与道德之间的天然矛盾。由于法律调整对象的普遍性及社会公众道德水平的差异，作为“国家意志”体现的法律维护的是最低限度的、体现“社会意志”的道德。这就难免造成法院判决与社会公众期许之间的差异，最终造成公众认知与司法实践之间的背离。

三 司法公信力的现状及困境

关于目前我国司法公信力的状况，虽然学界争论不断。但根据前面对司法公信力概念的分析，我们知道，社会公众的认知、感受乃至信任是评判司法机关公信力高低的主要参照系。换言之，相对于法院系统内部的审判案件质量与效率评估体系，司法公信力更侧重于社会公众的外部评价。我们由此可以得出结论，当下我国的司法公信力不高。目前，影响司法公信力的因素主要有以下几个方面：

（一）司法腐败问题

虽然目前我国司法系统基本面是好的，但仍存在许多腐败问题，主要有三种表现形式：

第一，滥用职权、冤案频现。在审判过程中，嫌疑人、被告人的辩护权仍然保障不足，甚至以案件特殊为由，妨碍律师依法行使会见权、通信权以及查阅案卷权等。甚至仍然存在刑讯逼供等严重侵犯人权的现象。根据《2015年最高人民法院工作报告》，2014年各级法院共立案查处各类违纪违法干警2108人，结案处理1937人，同比分别上升154.3%和172.8%。这些数字一方面彰显了严厉惩治司法腐败的决心，另一方面也说明目前司法机关滥用职权现象仍很严重。此外，一系列冤假错案的曝光，如河南赵作海案、湖北佘祥林案、云南杜培武案、福建念斌案、内蒙呼格吉勒图案等，使得民众对司法的公正性产生了怀疑，动摇了民众对司法公正的信心。

第二，道德沦丧、态度蛮横。法官是司法权的具体执行者，不仅要具有渊博的法律知识和娴熟的法律技艺，更应该具有很高的道德修养。然而近几年，法官生活腐化的事情时有发生，如2013年上海市高院法官在某夜总会集体招嫖事件；此外，有些法院工作人员群众观念不强，漠不关心民众的疾苦，在对待当事人、代理人时仍然存在“冷横硬推”问题，这些现象严重损害了法官应有的形象。

第三，权力寻租、索贿受贿。部分法官违背职业道德，接受案件当事人、代理人的吃请，甚至徇私枉法，办关系案、人情案。如阜阳市中级法院、深圳市中级法院、沈阳市中级法院等群体性腐败案。这些现象不仅直接损害了司法机关的形象，而且会严重影响社会公众对整个司法系统的认知。

（二）司法透明度问题

司法透明度问题，实质上是司法公开问题，主要包括两个方面：首先，形式公开，如立案公开、审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开以及重大新闻发布等形式，除了法律规定不宜公开的以外，均应纳入公开的范围；其次，实质公开，即充分保障民众对司法的参与。虽然近年来，我国的司法公开水平取得了很大进展，但司法公开程度仍然不高，落实不够理想。例如在信息公开方面，一些法院的网站虽然信息公开栏目设置非常全面，但却无法打开，纯属摆设；即使有的链接有效，但里面发布的信息却严重滞后，根本无法满足当事人获取相关信息的需求。在裁判文书公开方面，有些法院公布的裁判文书内容简单、说理性不足。一般仅包括事实陈述、法律适用和判决结果三个方面，然而在控辩双方的辩论、证据如何采信以及法律适用的法理阐述等方面明显不足。

（三）司法效率问题

司法效率是解决司法资源如何配置的问题，简单地讲，就是司法成本与司法收益之间的比例关系。从司法成本的角度看，包括司法人员行在司法活动中耗费的人力、物力和财力，以及当事人聘请律师、交纳诉讼费用与诉讼周期等。其中，诉讼周期的长短是影响司法成本的一个重要因素。一般来说，诉讼周期与司法成本成正比关系。在我国司法实践中，诉讼拖延、超审限现象时有发生。一些重大疑难复杂案件，经过本院讨论，还得向上级请示汇报，久拖不决，不仅诉讼效率低下，而且造成实质的超期羁押。此外，由于法规不完善、地方保护主义与被执行人有意逃避等外部因素，以及法院执法力量不足、部分人员素质不高、装备落后等内部因素影响，许多生效的法律文书在司法实践中得不到切实履行，形成历史积案，不仅造成司法资源的极大浪费，而且严重损害司法的权威。

（四）媒体监督问题

媒体监督往往与新闻自由联系在一起。应当承认，媒体和专家、学者对司法进程发布建议性的报道和评论，是社会责任感的表现，也是司法监督的需要。然而媒体对审理中案件的报道必须持慎重、负责的态度。如果在案件最终裁判结果公布之前，媒体对其进行过度的渲染和舆论引导，往往容易形成情绪化的“媒体审判”，有损司法活动的正常运作。如2008年许霆案，媒体的过度报到，使得该案的公正性受到广泛质疑。此外，随着“自媒体”时代的到来，民众的表达渠道更加多元化。同时，网络具有隐匿性特征，网民缺乏有效监管。在面对诸如司法不公、司法腐败、弱势群体等问题时，部分网民为了吸引注意力或者宣泄情绪而造谣惑众，再加上权威部门信息发布的滞后性，往往会造成恶劣的社会影响。

四 司法公信力实现的路径选择

司法公信力既是一个主观认知问题，也是一个制度建设问题。针对目前影响司法公信力的因素，我们在继续深化司法机关内部改革的同时，也要注重对司法机关外部因素的考量。

（一）核心：深化司法体制改革

第一，完善司法公开制度。司法是实现社会公平正义的最后一道防线。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。习近平指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。如何才能让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义呢？其根本出路在于司法公开。司法公开是衡量法治发展的重要指标，是依法治国的本质要求。近年来，司法公开的方式日趋多元，如庭审观摩、法院开放日、裁判文书上网、网络庭审直播、官方网站、微博、微信等已逐步成为司法公开的重要途径。通过司法公开，社会公众将有更多参与并了解司法活动的机会，也在很大程度上挤压司法权力寻租的空间，减少滥用自由裁量权的现象。

第二，深入推进省级以下司法机关人财物统一管理。由于我国司法系统的结构设置完全与行政区划相对应，司法机关的人财物受制于地方，导致司法机关在与地方互动过程中往往处于弱势地位，破坏了司法权应当具有的独立属性和国家属性。十八届三中全会《决定》提出：“改革司法管理体制，推动升一下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”此举有利于改变目前地方司法机关的人财物受制于同级地方政府的状态，消除司法的地方化属性，恢复司法权的国家属性，确保司法不受地方利益的影响和掣肘，最终实现公正司法。

第三，加强制度建设，化解执行难问题。执行难问题，是长期困扰人民法院，并引发社会各界广泛关注的一个问题。目前多数地方法院针对此问题，大多通过开展“专项集中执行活动”来清除历史积案。但从历史经验来看，此类活动往往容易复归于疾风骤雨后的宁静，旧的积案消除了新的问题又会出现。只有加强制度建设方可，比如建立执行信息公开网，将执行案件的有关信息通过短信、网站、电子邮件等途径向当事人公开；推行网络司法拍卖，接受社会监督；完善失信被执行人名单制度，曝光失信被执行人信息，限制其高消费，以便督促其履行义务。

（二）基础：加强法官职业化建设

司法人员如何行使司法权是民众衡量司法机关公信力高低的重要载体。正如德沃金所说“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”法官作为法律的实施者，只有保持自身中立才能不屈服于外界的压力，从而正确地适用法律，实现司法公正。为此，要推进法官队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。2013年7月，最高人民法院院长周强在全国法院队伍建设工作会议上强调，加强正规化、专业化、职业化建设，是建设一支高素质法院队伍的必然要求，是确保司法公正、提升司法公信力的重要前提。

（三）关键：扩大公众参与

司法公信力的塑造在很大程度上是一个回应和彰显社会民众心理期望的过程。人们通过参与诉讼感受到权利的存在，因权利得到保障而感受司法的公正，由司法的公正而感受社会的正义，进而培养对司法机关的信赖。中央全面深化改革领导小组第九次会议强调，司法体制和社会体制改革要“把解决了多少突出问题、群众对问题解决的满意度作为检验司法体制和社会体制改革成效的标准。”此外，要完善人民陪审员制度，切实保障民众的陪审权，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。

（四）催化剂：规范媒体监督

规范新闻媒体与法院的关系，一方面，新闻媒体应以高度的社会责任感来保证报道的客观、真实，尽量避免过度渲染，积极引导社会社会舆论，维护社会公序良俗；另一方面，法院应畅通新闻监督渠道。通过微博、网络直播等多种渠道，保证新闻媒体能够通过权威渠道获取真实信息，从而减少虚假信息的生存空间，为法院的审判工作创造一个良性、健康的氛围，最终实现司法公信力的提升。

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