河南省新型农村社区建设研究

申艳艳

[提要] 随着河南地区新型农村社区建设试点经验的成熟，新型农村社区建设开始步入全面推广阶段。本文以社会学视角，对河南省新型农村社区建设的背景和现状进行探讨，着重分析建设过程中存在的突出问题，并提出具体对策与解决方案。

关键词：新型农村社区；河南省；城镇化

基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目：“城镇化背景下河南省新型农村社区建设研究”（项目编号：2015-QN-028）

中图分类号：D422.6 文献标识码：A

收录日期：2016年1月17日

一、河南省新型农村社区建设现实背景

河南省是我国人口大省和传统的农业大省。全省农村人口占总人口的60%，城镇化率低于全国11个百分点。突出的人地矛盾、较低的城镇化水平，成为制约河南省经济社会发展的瓶颈。作为城乡统筹的结合点、城乡一体化的切入点的新型农村社区建设，体现了经济发展的需要和广大农民的迫切愿望，同时也是城乡经济社会发展到一定阶段的必然要求。2011年河南省第九次党代会作出决定：走新型城镇化道路，必须增加新型农村社区这一战略基点，将传统的四级城镇化体系变革为五级体系，形成大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化新格局。对于河南省来讲，推进新型农村社区建设具有重大战略意义，它不仅能够满足广大农民群众对改善生产生活条件和落后的农村面貌的迫切要求，而且也是提高土地的利用率，进而满足工业化建设用地的需求，并且对实现农业产业化、现代化，实现城镇化，深入推进建设“中原经济区”具有重要的意义。

二、河南省新型农村社区建设现状分析

党的十六届六中全会和十七大提出“开展农村社区建设”之后，河南省积极响应国家号召，大力推进各地农村社区建设。辖区内郑州、安阳、新乡、濮阳等地根据各地特色，积极配合新型农村社区建设。

郑州市作为河南省的省会，建设新型农村社区意义非凡。郑州市新型农村社区建设的工作范围包括除中心城区、六城十组团、县城、产业集聚区以外的所有行政村。郑州市在新型农村社区建设过程中采取因地制宜的方式划分社区类型，即选择合村并镇、合村并点、保护性开发特色村三种基本形式进行新型农村社区建设。

安阳市确定18个省级示范村、25个市级示范村、3个整体推进县（市、区）、10个整体推进乡（镇），启动建设了113个新型农村社区。各级财政设立专项引导资金，用于新型农村社区建设。3年来全市新型农村社区建设共投入资金56亿元，建成农民住宅楼6，246栋，已有12，028户农民入住。

濮阳市新型农村社区52个，村庄占地18万亩，社区规划建设用地5.5万亩，社区建成后可节约土地12.5万亩。目前，新型农村社区一期主体楼建设全面展开，完成总建筑面积约400多万平方米，总投资约34亿元，建设住房23，740套，销售8，235套，销售比为36.49%。

新乡市在多县开发新型农村社区建设，新乡县、辉县、获嘉县、延津县等地社区建设成效突出。以延津县为例，截止到2013年底，社区累计建房10，803户，入住农户6，311户。全县共修建道路53.3公里，铺设排水管道71公里，安装路灯465盏，修建公厕13座，完成15个社区供水工程、18个社区供电工程，建设社区公共服务中心11处，小学9座、幼儿园8座，休闲广场10个，社区居民入住条件得到显著改善。

综上所述，河南省新型农村社区建设在不断地探索与实践过程中已经取得了初步成效，各地在新型农村社区建设的组织、管理和服务等工作领域积累了较为丰富的经验，形成了具有一定特色的实践模式，呈现出城乡互动、一体化发展的特征。这一切都标志着河南省新型农村社区建设已经打开了从试点运作到全面推广的新阶段。

三、城镇化背景下河南省新型农村社区建设中存在的突出问题

在河南省新型农村社区建设如火如荼的同时，调查发现社区建设过程中的一些问题也逐渐凸显出来，其中农民参与、征地补偿、就业保障、社区治理能力等事项成为基层部门普遍反映的问题。

（一）政府介入力度过强，农民参与程度不高。新型农村社区建设，作为农村社区向城市社区变迁的过程，农民与政府、社区之间的关系也在经历着不断地调整。政府作为新型农村社区建设的倡导者与主要推动者，其对于社区建设的介入力度直接影响着新型农村社区建设的进度与效果。然而，经调查发现，河南省新型农村社区建设过程中，表现出政府介入力度过强，农民只能被动地接受政府安排的问题。主要体现在两个方面：一方面部分地区盲目的推进社区改造进度，铺开来进行新型农村社区建设。这种做法尽管初衷是好的，但由于人力、物力和财力的限制，以及不完善的社会保障体系的制约，往往得不到良好的结果，农民在社区建设中无法得到真正的实惠；另一方面在农村社区建设过程中，部分地区忽略了当地的实际情况和农民的利益，在规划中生搬硬套其他地区的成功发展经验，造成只有发展速度和规模，没有实施效果的局面。

（二）征地补偿不合理，农民利益难以保障。新型农村社区建设中，最普遍采用的是农民拿宅基地换楼房的交易形式，而交易形式背后折射的实质是宅基地被征用的过程。郑杭生在《农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题》中指出，“就农民之根——土地而言，其社会保障的意义已经远远大于其获得利益的意义”。土地，现今被广大农民视为最大和最后的生存保障。若在新型农村社区建设过程中，农民对于征地补偿的合理期待无法满足，新型农村社区建设也将举步维艰。河南省在新型农村社区建设过程中，征地补偿面临两个突出问题：其一，个别地区拆迁补偿方案不合理，低价征地引矛盾。个别地方在新型农村建设中，土地征收价格明显偏低，部分村民无力承担购房成本，要求提高拆迁补偿的要求又得不到满足，因此拒绝拆迁，成为“钉子户”，阻碍了社区建设的正常进度。更有地区，由于农民与政府就征地补偿问题无法达成共识，出现政府暴力强拆、农民暴力对抗事件发生；其二，个别地区在新型农村社区建设过程中，借现今集体土地流转市场不健全之际，违规征地，暗箱操作时有发生。部分地区通过建造楼房使农民集中居住，违规腾出部分土地用于非农建设，或廉价转让给开发商，收取回扣。此外，个别地方在新型农村社区建设中享受了国家的某些优惠政策，却并未将优惠返回给农民。

（三）就业不稳定，社会保障机制跟不上。2014年3月，华中师范大学中国农村研究院完成针对全国农村90个社区、1，789位农户的调研。该调研发现，新型农村社区建成后，农民生活质量并没有得到明显改善，究其原因，主要是失地农民就业问题难以解决，社会保障机制不健全。从河南省新型农村社区调查情况看，新型农村社区建好后，农民主要靠外出打工或在当地自谋经营方式来维持生计，并无可保障其就业的社会服务体系。这就导致有相当一部分农民对社区建设存在排斥心理，愿意搬、无力搬和持观望心理的农民各占1/3。农民反对的不是新型农村社区，也不是城镇化，他们不满意的是在收入不高、就业不稳定、社会保障机制不健全的情况下，不切实际地赶农民“上楼”。因此，新型农村社区建设要想顺利开展，就必须解决好这些新增城镇居民的就业和社会保障问题。

（四）社区基础建设缺失，公共服务能力不足。新建成的农村新型社区，与成熟的城市社区相比，普遍存在基础配套设施建设滞后、社区服务跟不上的问题。大多数社区基础教育、医疗卫生、文化以及人民群众日常生产所需的社会资源和社会服务相对薄弱，道路、饮水、供电、环境整治等各项设施与服务规模小，服务层次低，服务水平不高，使新型农村社区居民陷入了形式上处于城市社区，而享受的资源和服务又远低于现代城市社区居民水平的尴尬境地，严重制约了社区居民由农民向市民身份的有效转换。

四、城镇化背景下河南省新型农村社区发展建议

（一）尊重农民意愿，增强农民参与度。与西方国家的经验不同，我国的新型农村社区更多的是由政府主导推动的，在现实中，这往往演变为一种行政指令，忽视了农民的主体地位，引发农民对新型农村社区建设不买账、认同感和参与度低的尴尬。因此，政府必须转换观念，由政府主导转换到政府引导。在新型农村社区建设过程中，政府不能硬性推广，必须尊重农民意愿、保障农民利益，特别是新型农村社区建设涉及的土地问题十分复杂，容易引发各种矛盾，不能强制农民搬迁和上楼居住。同时，应当动员农民自愿参与，建不建、怎么建，不能光由地方政府说了算，而是要尊重农民意愿，设身处地为农民着想。

（二）制订合理的拆迁补偿方案，尊重农民的合理利益诉求。作为新型农村社区的主体，农民的合理利益诉求必须得到尊重和满足。新型农村社区建设中，涉及到农民的核心利益的问题就是土地问题。制订合理的拆迁补偿方案是尊重农民群众合理利益诉求需要解决的首要问题。一方面拆迁补偿方案应尽可能地从农民利益出发，对失地农民的安置和补偿做出更为细致的规定。结合农民的实际情况，提供多种补偿方式供农民选择。同时，在确定征地补充标准时，应充分考虑土地未来的增值收益和经营情况，尽可能提高征地补偿标准；另一方面在征地过程中，要严格按国家的相关法律法规执行，减少因征地引起的各种矛盾与冲突。同时，对于征地流程、补偿标准要实行公开化、透明化管理，杜绝低价转让、暗箱操作行为的发生。

（三）完善新型农村社区社会保障体制建设，解决失地农民后顾之忧。完善新型农村社区的社会保障体制，是确保新型农村社区向城市社区转变的重要条件之一。只有完善的社会保障机制做后盾，社区居民才能安居乐业。完善新型农村社区社会保障机制的首要问题就是就业保障问题。政府要对失地农民进行相关的职业培训，不断提升失地农民的职业素质和水平，同时政府要积极联系当地单位，鼓励其聘用失地农民，并对聘用失地农民的单位给予一定的政策支持；其次要进一步完善社区居民的养老保险、医疗保险、工伤保险等基本社会保险机制，促使新型社区居民与城市居民社会保障体系全面接轨，从根本上解决失地农民的后顾之忧。

（四）完善社区基础设施建设，提升社会服务水平。完善新型农村社区基础设施建设与提升社会服务水平，是确保新型农村社区向城市社区转变的重要条件之一。地方政府应正视农村社区底子薄、基础差的客观现实，加大对新型农村社区基础设施及配套设施建设的资金投入，并通过引进专业物业公司，同时成立居民自治委员会的方式来提高新型农村社区的服务水平。此外，地方政府可以在新型农村社区管理上引入市场竞争机制，利用招投标等方法吸引民间力量积极、主动地参与社区基础设施建设，提升社区社会服务水平。

主要参考文献：

[1]乔成邦.新型农村社区建设制约因素与路径选择——基于政策执行的视角[J].农村经济，2013.4.

[2]高成全.基于农民意愿的新型农村社区建设研究——以河南省为例[J].农业经济，2015.2.

[3]杨文杰.河北省新型农村社区公共服务体系建设研究——以沙河市为例[J].经济研究参考，2014.9.