国外社会保障立法制度对我国的借鉴意义

毕亚斐

（河南财政税务高等专科学校 继续教育学院，河南 郑州 451464）

国外社会保障立法制度对我国的借鉴意义

毕亚斐

（河南财政税务高等专科学校 继续教育学院，河南 郑州 451464）

文章通过对英、德、美等三个发达国家社会保障立法制度的分析，总结了各国在社会保障立法方面的经验。并在阐述了我国社会保障立法中存在的问题及剖析根源的基础上，通过借鉴发达国家比较完善、成熟的社会保障体系经验，针对发展和完善中国社会保障立法制度提出相关建议。

社会保障；立法制度；借鉴

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.156

社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过《社会保障法》的实施，使社会保障制度得以规范。我国正处于经济转型期，贫困化、老龄化、失业等社会风险在不断地增加，而人民物质生活水平的提高使得他们对社会保障改善其生活质量的需求也日益迫切起来。若我国没有完备的社会保障法律体系，可能就无法实现人们的这一迫切愿望了。因此社会保障制度的立法并不是凭空，我们必须从其他国家在立法过程中总结出经验和教训，从而建立与我国国情相适应的社会保障立法制度。

1 发达国家社会保障立法制度分析

1.1 英国社会保障制度的内容和特点

英国的社会保障制度是迄今世界上历史最悠久的社会保障制度之一。1601年的《济贫法》，实施了以救济平民和失业者为主的社会政策。1908年，英国创立了社会保障制度。1942年，英国又根据经济学家贝弗里奇有关实行社会保障制度的报告，对每个公民提供7个方面的保险，包括儿童补助、养老金、残废津贴、丧葬补助、妇女福利、失业、丧失生活来源等内容。在1942年后，英国又相继通过了一系列有关社会保障的法律，在世界上率先建立了比较完整的社会保障制度。英国一直强调社会保障的普遍性，其保障的范围和对象都是相当广泛的，可以说是“从摇篮到坟墓”的保障制度。

它的特点是：以公民福利权利为核心，以国家为主体；以国民的充分就业和收入均等化为社会保障的目标；社会保障原则倾向于社会公平；社会保障的内容覆盖面广，保障标准高；不过分强调保险原则，主张福利的普遍性和统一性；社会保障的主要形式是国家支付，社会保障基金主要由国家税收来解决，在最大限度上体现了社会对全体人民公平利益的保障。但这种普遍的社会福利制度致使了国家财政负担过重。

1.2 德国社会保障法律制度分析

德国是世界上第一个以比较完备的立法确立社会保障制度的国家。19世纪80年代，德国首相俾斯麦颁布了《疾病保险法》（1883年）、《工业伤害保险》（1884年）以及《老年及残疾保险》（1889年）等社会保险法律，初步创立了以社会保险为主要内容的社会保障制度。

德国社会保障制度包括社会保险、社会救济、家庭补贴等三个方面，但以社会保险为核心内容。德国的社会保险模式主要特点是：以面向劳动者建立各种保险制度为基础；强调政府、社会、雇主、个人共同担负社会保障责任；要求权利和义务相统一；保险基金以保险费为主，一般税收只起补充作用；社会补助成为一种重要的补充形式。

1.3 美国的社会保障立法方式研究

美国是世界上最早实行系统的社会保障法律制度的国家。1935年罗斯福总统签署了《社会保障法》，其主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务等四类，分为国家、地方政府和民办形式。这个法案也是美国第一个全国性的由联邦政府承担义务以解决老年和事业问题为主体的社会保障立法。

美国是一个移民国家、自由是其最根本理念。美国实行以政府所控制的公共账户为主的自由保险式社会保障制度。政府仅对特定对象提供社会保障，社会救济或公共补贴是政府所采用的主要手段，而其余社会成员通过市场途径谋求个人保障方式。美国个人保障的完成很大程度上要依赖于私人年金制度，这是一种市场型的保障制度。从上所述中，美国社会保障法制度更强调自我负责精神，充分体现了权利和义务对等的原则，政府只提供制度框架，主要还是需要自身的努力。美国实行的是差别化的社会保障，政府项目偏向于儿童、老人，对劳动年龄人口更强调个人责任，政府作为很小。这与欧洲以福利作为目标的理念不同，在美国，福利只是作为手段。

2 发达国家社会保障立法制度的经验总结

由于社会历史发展、国民经济水平以及社会文化传统的不同，社会保障体系呈现多样性特征，笔者通过对各发达国家的会社会保障立法制度的研究，归纳总结其社会保障立法制度建立的经验。

2.1 建立相对健全的社会保障法律、法规作后盾

由于社会保障制度具有规范性和强制性的特点，因此，各国都是先法而后行。而且许多发达国家将社会保障立法，将保障对象、保障项目、缴费标准，以及保障给付条件，包括社会保障经营与管理等，都用法律的强制形式固定下来，做到有章可循。

2.2 社会保障体系健全，目标明确，内容完整，覆盖面广

发达国家的社会保障几乎囊括了人的生、老、病、死、伤、残等各个方面，达到无所不“保”、无所不“包”的程度。可以说发达国家对每一个公民从物质到精神，从衣食住行到工作学习，从正常生活到遭受意外事故的一切方面，都给予充分的考虑和安排。

2.3 具有完善而独立的执行与监督机构

各发达国家在推行社会保障制度的同时，建立了一套完善而独立的执行与监督机构。其权力不但涉及社会保障的方方面面，也对社会保障工作进行全方位的管理。并且还在全国各地设立分支机构，配备专职人员，形成全国范围内的管理网络，实行社会化管理。

3 我国社会保障立法制度现阶段存在的问题

改革开放以来，我国社会保障制度进行了一系列改革。1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在国家级文件中明确使用“社会保障”概念，将我国的社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚等制度统一归并于社会保障制度中。1999年由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。而且我国在社会保障立法方面也相应地出台了一些行政法规，初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障格局。但从整体上看，社会保障立法的规模不大、规格不高、法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂问题提供充分有效的法律依据，与发达国家相比，我国现阶段社会保障立法制度的不足主要体现在以下几个方面。

3.1 社会保障的立法不健全且滞后

纵观发达国家社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。以德国为例，在1883年由政府颁布《疾病保险法》成为世界上第一部社会保险法律，而后又颁布《残疾和老年保险法》，奠定了社会保险立法的基础，成为世界各国效仿立法的楷模。但中国，到目前为止尚无一部综合性社会保障法律，专门性法规建设也相当落后。

3.2 社会保障立法层次较低，立法体系不健全

我国社会保障法的主要形式是行政法规、地方法规和规章。但现行的法规中人大立法的少，行政规章多，呈现自下而上的发展趋势。据统计，到目前为止，涉及与社会保障相关的法律仅有七部是全国人大通过的，而且是与其他内容混和，并非全部适用于社会保障领域，其规定还不是主要的社会保障子系统。而国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少有100件以上，这些行政法规大多数是以“规定”“试行”“决定”“通知”的形式出现，它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。

4 借鉴国际经验，建立具有中国特色的社会保障立法制度

鉴于我国社会保障制度在立法方面存在种种缺陷，我们可以借鉴发达国家在建立完善的社会保障体系过程中的经验时，结合我国的具体国情来制定和完善我国的社会保障立法制度。

4.1 加快社会保障制度的法制化进程

完备的立法是确保社会保障秩序正常化的制度保证，针对我国目前社会保障法律、法规立法层次低、缺乏高的法律效力。亟待解决的是要强化社会保障立法工作，并使之成为中国现阶段法制建设的重点工作之一。就中国而言，制定一部对所有社会保障内容都适用的统一的社会保障法的条件还不太成熟，可以先从社会保障项目入手，按不同的险种制定单行法规，并及时发布相应的实施细则，以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、企业和职工个人之间的权利和义务，使我国的社会保障职能部分、企业和职工个人之间的权利和义务尽快做到有法可依。

4.2 完善社会保障管理体制，实现社会化管理

从国外情况看，发达国家设立了统一的社会保障行政管理部门。针对我国目前多头管理、地区分割、标准各异的管理局面，我国的社会保障管理体系应该成为集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。在行政管理方面由政府建立统一的管理机构，负责制定各项社会保障政策、法规，设计社会保障发展规划。在业务经办方面，按照政策制定与业务经办分开的原则，应依法设立不依附于政府部门的具有独立法人资格的业务经办机构，负责基金的征收、管理和支付。

4.3 社会保障法律制度的建设应与现阶段社会经济发展水平相适应，反映出中国特色

社会法律建设必须与社会经济发展水平相适应，这是经济基础决定上层建筑的必然要求，是世界各国社会保障法律建设的历史规律。我国处在社会主义初级阶段，经济发展与社会保障的水平都还很低，因此，在建立社会保障制度的过程中，必须从这一国情出发。使社会保障水平与我国社会生产力以及各方面的承受能力相适应。在20世纪40年代，西欧各国政府忽视了社会的实际承受力，盲目地扩大社会保险范围，提高保障津贴标准，增加福利项目，导致社会保障费用的大幅度持续增长，致使国家的经济财政负担过重。因此，我国在社会保障项目、筹资渠道及实施利用上，既要借鉴其他国家社会保障立法的经验，同时又要结合自身特色，使社会保障这项事关社会大众利益的法律制度在建立之初就具有特色及针对性，发挥出应有的作用。

［1］王伟.中国社会保障法律制度研究［M］.北京：中央民族大学出版社，2008.

［2］刘翠霄.德国社会保障制度［J］.花球法律评论，2011 （4）.

［3］张楠.美国社会保障制度对中国的启示［J］.理论观察，2009（1）.