试论“双创”的理论基础、国外实践及其启示

曹冰雪 何昉 郑风田

摘要：“大众创业、万众创新”战略根源于现代演化经济学与创新管理学理论，是中国经济发展新动力的重要源泉。基于对美国和日本支持创业创新实践的综合分析，结合中国具体国情，文章提出了从法律法规体系、财政税收政策、科技管理体制到市场中介服务四方面优化“大众创业、万众创新”战略实施环境的政策建议。

关键词：双创；小企业创新；科技政策

一、 引言

在2014年的夏季达沃斯论坛上，李克强总理首次指出中国要借改革创新的“东风”，推动我国经济科学发展，在全国掀起“大众创业、万众创新”的新浪潮。2015年的两会中，“大众创业、万众创新”被正式写入政府工作报告中，并予以特殊强调。在政府工作报告中，李克强总理指出要把“大众创业、万众创新”打造成推动中国经济继续前行的“双引擎”之一。“大众创业、万众创新”（以下简称“双创”）战略得到国内各界的广泛关注。

“双创”战略一方面强调大众参与，是增加和扩大就业，促进社会纵向流动和公平正义的重要手段；另一方面强调创新，是实现经济发展方式转型和产业结构升级的重要途径。“双创”战略根源于现代经济学与管理学理论，借鉴于发达国家相关实践的经验教训，是我国积极适应经济新常态的主动战略选择，在培育和催生经济发展新动力的同时，也将全民推向“第四次创业”浪潮的高峰。

二、 “双创”的理论基础

1. “双创”的经济理论基础。马克思主义政治经济学与西方新古典经济学在价值导向和方法论均存在一定差异，但两个经济理论学派对经济长期增长的源泉描述可谓殊途同归，即技术创新才是经济可持续发展的终极动力（逄锦聚等，2014；Romer，1990）。但正式立足技术创新的微观复杂性，对创新与经济发展关系进行切合实际的理论探讨的，是以熊彼特为主要代表的演化经济学者。在演化经济学者的眼里，经济演化是多样性和选择不断相互作用的结果（菲思佩奇，2008）。创业者们不断结合社会科技水平和市场需求进行的创新试错可以克服技术创新过程固有的不确定性，由此将会带来经济的持续增长和产业结构的不断升级。因此激活大众的创业和创新基因，对于最优创新路径的选择和经济转型发展具有重要意义。

2. “双创”的管理理论基础。国家创新系统理论：在国家创新系统中，中小企业是一个重要的创新来源。学术界普遍相信，中小企业具有针对技术变化的快速反应优势，在将新技术带入市场的过程中较之大型企业更具灵活性与创新性（Rothwell，1989）。

创新模式变迁理论：企业组织的重构，信息通信技术的扩散，使得主流创新模式从封闭式创新转变为开放式创新（Chesbrough，2003）。在互联网时代，企业更多地从外部获得创新信息，与外部伙伴进行协作创新，因此企业的顾客、供应商都成为了企业创新的合作者。这种联系紧密的社会创新网络结构为创业者提供了丰富的创业空间和机会。

产业创新理论：高技术产业技术发展迅速的特点使其成为技术创新的热门领域。但在高技术领域进行创新一般要求创业者具备较新的知识结构以及较高的人力资本，因而并不适合成为一般大众的创业目标。图兹曼和阿查（2008）的研究表明在中低技术产业中同样存在着普遍的创新。中低技术产业的创新驱动力主要来自市场需求变化和新利基市场的定位发掘，更依赖于流程创新降低成本。因此，在中低技术产业中熟悉流程技术的一线工人群体中，在产品和服务市场中的大众用户群体里，都蕴含着开展相关创业创新活动的巨大潜能。

三、 发达国家支持创业创新的相关实践

1. 美国支持创业创新的实践。美国是国际上的科技领先国家，初创企业在美国国家创新体系方面具有独特的地位。由于文化传统与历史因素，美国国会与政府十分关注初创企业的发展，不仅从法律法规和经济政策层面优化创新系统，还从金融创新、市场中介服务体系构建等市场机制方面多方着手，不断完善国家创新体系对小企业创新成长的全方位支持。

20世纪80年代，美国制造业在欧洲与日本的强力竞争之下失去了在国际市场上的统治地位。为了恢复美国制造业的国际竞争力，美国国会先后出台了《贝赫-多尔大学和小企业专利法案》、《小企业创新发展法案》等一系列旨在完善知识产权保护、扶持小企业技术创新的公共法律，为美国小企业的成长提供了法律保障和支持（Wessener，2002）。

美国行政机构，特别是联邦机构出台了众多直接支持小企业创新的科技政策措施，比如由美国小企业管理局负责综合协调，由国防部等多个联邦机构分别具体实施的小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR）；由美国商务部国家标准与技术研究院负责管理实施的先进技术计划（ATP）。在这些科技计划框架内，美国联邦机构不仅直接资助小企业的原创性技术创新，还通过促进小企业与联邦机构和实验室的合作研发实现联邦政府技术的市场化。通过这些分散实施的科技计划，美国的公共机构不仅实现了机构自身的公共任务和目标，还促进了国内小企业对竞争前技术的市场化创新，效果十分显著。此外，美国《联邦采购法》还规定，联邦政府23%的采购份额必须给予中小企业，进一步加强了对中小企业经营业务的政府支持。

美国小企业在技术创新方面所取得的成就还与美国发达的创新市场服务体系密切相关。在技术援助服务方面，联邦实验室和高校会以当地政府的技术扩展项目为中介，针对地理临近区域小企业所遇到的技术问题提供技术援助服务。在金融服务方面，美国建立了发达的股票主板市场以及多层次股票交易市场，为初创企业提供多重融资渠道。同时美国拥有全世界规模最大的私人风险资本部门，为创业企业提供了规模巨大的风险资本支持。最后，美国还存在发达的技术服务中介体系，比如专业技术信息供应商、提供知识产权法律服务的专业法律机构、技术经纪商等，这些中介服务机构在美国小企业创业创新的成功实现过程中也起到了重要作用。

2. 德国支持创业创新的实践。德国经济之所以多次位居欧洲第一，并在制造业等领域具有世界竞争水平，与其注重创新的传统密切相关。中小企业的创业创新已成为德国经济持续保持增长的重要动力。德国联邦政府从法律法规、产业政策、税收政策、金融机构、技术援助等多角度对小企业创新发展提供大力支持。

法律法规支持。德国联邦政府自20世纪60年代末制定了如《改革中小企业结构的基本纲领》、《中小企业组织原则》、《关于提高中小企业的行动计划》等诸多涉及中小企业创业创新的法律法规。20世纪70年代，德国各州又相继出台了《中小企业促进法》和《中小企业增加就业法》，以促进和鼓励中小企业创业，提高中小企业的技术创新能力。2010年，联邦政府通过了《创意·新·增长——德国2020高技术战略》，以不断提高中小企业的研发参与度和中级创新能力，尽快开展中小企业创新项目（ZIM）和中小企业持续创新的启动基金，并积极推动标准化与标准化活动，向中小型企业提供平等的准入机会。

产业政策支持。德国联邦政府成立的联邦卡特尔局和托拉斯局，通过监督大企业是否利用其市场势力，采取不正当、不公平的竞争手段打压中小企业，保护国内的中小企业。德国政府机构还积极精减审批程序，降低中小企业与政府打交道的成本。

财税政策支持。德国政府通过提高中小企业营业税起征点，降低所得税税率等方式对中小企业实施税收减免优惠政策。同时政府拨放专款支持中小企业参加各种展会，帮助其拓展市场，并对失业者创办的中小企业提供资金、培训等帮助。

金融机构支持。美国股票市场的风险投资部门在中小企业创业创新融资中占据主导地位，相比之下德国的金融支持更多依靠银行提供。联邦政府主要通过德国复兴信贷银行和德国平衡银行两大政策性银行向中小企业发放创业创新援助贷款。

技术援助支持。德国的高校、非高校科研单位、政府研究机构和中小企业间有密切的合作，通过技术合作研发等形式向中小企业提供技术援助。特别是德国的高校，将创业教育视为大学教育的重要组成部分，对学生开设培养其自主创业能力的创业课程。

3. 日本支持创业创新的实践。日本是国际上创业支持政策体系较为完备的国家之一，其创业支持政策是随着国内经济的发展状况不断进行动态调整的。日本经历了从发展中国家到发达国家的发展历程，其小企业技术创新模式也经历了模仿创新到自主创新的演变过程，相近的文化背景和相同的创新模式变迁选择使得日本的相关实践对我国“双创”战略的实施具有较强的借鉴意义。

日本政府从20世纪60年代开始就先后根据经济形势制定了一系列支持中小企业创业发展的法律，为中小企业创业发展提供了统一的法律规范和利益保护机制，其中最大规模的立法活动发生于20世纪90年代后半期。1995年以后日本密集出台了《关于促进中小企业创造性事业活动的临时措施法》等相关法律鼓励中小企业进行技术研发、进军新兴产业，以中小企业的创业创新来应对国内宏观经济衰退和大企业解决就业能力下降的问题。这些极具针对性的立法使得日本中小企业进入了创业高峰期。

在税收政策方面，日本政府通过减免企业所得税、提供优惠税率、法人债务清偿优惠、机器设备购置特别折旧等多种方式对中小企业进行税收优惠。

在金融支持方面，日本政府金融机构和创业投资公司为中小企业创业发展提供金融支持。前者主要包括政策性银行和政府设立的专门面向中小企业的金融机构，其以低于商业银行利率向创业企业提供较长期的间接融资支持。后者主要包括地域分布广泛、分支机构众多的中小企业投资育成公司、创新财团、风险投资公司等机构，其主要为创业企业提供直接融资和企业管理相关的服务。

值得注意的是，日本的小企业创新模式经历了从模仿创新到自主创新的模式演变，实现这一飞跃的路径是小企业与学术界和政府三者之间形成的合作创新即日本的产学官协同创新（李俊江、彭越，2015）。

为了实现产学官协同创新，日本实行了对教育制度的大胆革新，激活了大学的创业活力。日本通过《国立大学法人法》将国立大学转为“独立行政法人”打破了国、公、私立大学界限，优化科研经费的配置。鼓励大学技术研究成果向民营企业的转移，促进教育科研机构发挥自身科研优势参与科技创业。

四、 制约我国创业创新实践的因素

当前，我国经济进入GDP增速回落的新常态时期，“双创”战略的及时提出与实践将成为推动全民创业，促进经济发展的引擎。但实际中，我国依然存在不少制约“双创”战略推行的因素。只有消除制约因素，才能为我国的创业创新实践提供有益的社会环境。

法律法规体系和行政管理机制薄弱。我国的法律法规体系建设相对比较滞后，部分涉及中小企业的法律条文规定模糊，对中小企业权利没有提供较好的司法保障。知识产权相关法律执行力度欠佳，未能为中小企业的创新努力提供保护和激励。此外，我国的行政审批事项过于繁琐，以致初创企业的行政审批负担过重。

财税政策支持不足。我国政府对中小企业税收优惠不足，公共财政支出较小。缺乏支持科技创新和服务创新的小企业发展支持公共基金，对小企业初创阶段生存和发展的直接财政支持力度较小。政府面向初创企业的政府采购较少，未能发挥政府采购对小企业发展的带动作用。

科技管理体制不健全。我国政府在鼓励和促进政府、科研单位与创业创新企业技术合作研发与技术转移的力度不足，还没有完全建立政府、科研单位与企业“三位一体”的科技研发体系。高校对在校大学生的创业创新教育也比较缺乏。

市场服务支持体系不完善。由于初创企业一般无资信、无固定资产，国内银行很少愿意给予信贷支持，且创业板、新三板股票市场和风投市场发展滞后，以致国内金融体系很难满足初创企业的融资和风险分担需求。国内可以提供如知识产权法律服务的专业法律机构以及技术信息咨询服务的技术服务中介产业的发展比较缓慢，难以为初创企业提供有效的法律保障与技术中介服务。

五、 发达国家实践对我国的启示

“双创”表面上看只涉及发挥人民群众在创业创新方面的主观能动作用，但实际上其背后蕴含创新创业体制机制的结构性改革与创新，要求通过建设运行流畅的国家创新系统实现对创新活动全方位的支持。从美国、德国和日本经验可以发现，美德日三国支持创业创新的实践在法律法规、公共政策、服务体系等方面均遵循着同样的基本原则，但特定国家需要根据本国的经济社会、政治文化等实际国情选择具体的实践措施。因此，我国必须立足于我国的基本国情，根据发达国家实践中体现出来的共通性原则，设计和建设我国对“双创”战略的国家支撑体系。

完善支持“双创”的法律法规体系和行政管理机制。加强“双创”支持体系的顶层设计，颁布促进中小企业创业和技术创新的专门法律，在立法中明确支持“双创”的法律目标，为市场主体的创业创新提供明确的法律保护。完善知识产权保护与运用的法律法规，切实保护创业创新主体的知识产权，提高创新主体的创新激励。继续简政放权，取消和下放非必要的行政审批事项，切实减轻初创市场主体的行政审批负担，降低企业创业的行政壁垒，为初创企业提供更为宽松的发展空间。

健全财税政策体系，优化财税支持结构，发挥财税政策对“双创”的支撑作用。完善支持小企业技术创新的财税支持机制，在税收优惠等间接手段的基础上，整合现有政府小企业发展基金，重点新设以科技创新和服务创新为主营业务的小企业发展支持公共基金，加大对小企业创业创新初始阶段生存和发展的直接财政支持力度。但需要注意的是，政府对小企业的资助必须设定资助期限和资助额度的上限，避免出现小企业持续以政府资助为生存依靠情况的出现。因此，政府的直接资助只能给以符合产业政策、处于种子期和初创期的小企业，并为小企业获得后续市场融资创造条件。改革政府采购政策，在合适产业向初创企业适当倾斜，为初创企业提供稳定的市场需求。

深化科技管理体制改革，强化国家科研系统对"双创"战略的支撑作用。促进政府科研事业单位向创业创新企业的技术转移，鼓励科研人员参与初创企业的合作创新，促进技术相关不可编码隐性知识的扩散。将技术创业和技术转移活动纳入科研事业单位的人事考核评价体系，理清政府知识产权的保护边界，允许科研人员获得公共知识产权创造的部分收益，全面激发科研人员的创业热情和创新活力。支持国家实验室和高校以自有技术为纽带，积极创建技术衍生企业。高校要加强创业创新教育，完善在校大学生创业的支持办法，鼓励毕业大学生参与创业浪潮。

构建并完善支持“双创”的市场服务支持体系。深化金融体制改革，加快推进支持“双创”的金融体系建设和金融服务创新，促进创业板和新三板股票市场的发展，推行新股发行注册制，减少政府对企业上市的审批。鼓励以提供专利申请、诉讼等知识产权法律服务的专业法律机构的发展，为初创企业提供充分的法律保障服务。扩大技术交易市场规模，促进技术经纪、技术信息咨询服务等技术服务中介产业的发展，建立信息畅通、覆盖全面、服务高效的技术中介服务体系。

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