日本学校图书馆法律体系研究*

何兰满（中山大学图书馆　广东　广州　510275）王鸿飞（珠海市第三中学图书馆　广东　珠海　519000）



日本学校图书馆法律体系研究*

何兰满（中山大学图书馆广东广州510275）
王鸿飞（珠海市第三中学图书馆广东珠海519000）

[摘要]日本以《学校图书馆法》为基础，并配套多部相关规章，共同构成学校图书馆相对完善的法律体系，使日本的学校图书馆事业取得了较大的发展，青少年的阅读情况有了很大改善。日本学校图书馆法律体系的特征为：以专门法为基础，配套相关规章；不断修订已有法律法规，同时出台新的法律法规；行业协会在法律体系建设中起重要作用。我国应借鉴日本的成功经验，努力构建完善的中小学图书馆法律体系。

[关键词]日本学校图书馆图书馆法

1　引　言

为适应21世纪科技的快速发展和人才需求的变化，近年来我国相继出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[1]《全面推动我国教育事业实现科学发展》[2]等文件，这反映出我国对教育日益重视，并认识到多样化教育和素质教育是未来的发展方向。在此背景下，中小学图书馆的作用显得愈发重要。不可否认，改革开放以来我国中小学图书馆得到了较大的发展，但是其在实际建设中存在着诸多问题。如何保证中小学图书馆良好、快速地发展，值得思考。

与我国不同，日本对中小学图书馆建设十分重视，中小学图书馆事业较为发达，而这离不开其完善的法律保障。本文旨在通过分析日本中小学图书馆法律体系，论述日本学校图书馆法律体系建设取得的成效和特征，为我国中小学图书馆法律建设和发展提供参考。

2　日本学校图书馆法律体系概述

日本以《学校图书馆法》[3]为基础，并配套多部相关规章，共同构成学校图书馆相对完善的法律体系。下文通过分类列举的方式分别对日本学校图书馆的相关法律和配套规章进行分析。

2.1相关法律

2.1.1《学校图书馆法》

二战结束后，在美国对日本的“战后教育改革”政策的影响下，日本开始重视学生的素质教育和自学能力的培养，提倡图书馆应发挥其作用。在此背景下，1953年日本颁布了《学校图书馆法》，与《国立国会图书馆法》[4]《图书馆法》[5]共同组成了日本图书馆法律体系的三大支柱。

《学校图书馆法》是一部规范学校图书馆的专门法，该法明确规定“学校必须设置图书馆”。在日本，学校是指义务教育阶段的小学、初中和在初中教育基础上的“高等学校”（相当于我国的普通高中和职业高中），以及同等级别的特殊教育学校，如聋哑学校、盲人学校、保育学校等[3]。2014年，修订后的《学校图书馆法》包括本法目的、定义、设置义务、学校图书馆的运营、司书教谕[3]、设置者的任务、国家的任务。《学校图书馆法》的颁布，有力地推动了日本学校图书馆的发展，开启了国民利用图书馆的观念。

“司书教谕制度”是《学校图书馆法》多次修订的焦点之一。1953年，《学校图书馆法》规定：“学校必须设置司书教谕”，即学校图书馆员兼有教师和图书馆员的双重职责，但其附则又规定“目前阶段”可以不实行这一制度，这是因为该法颁布初期日本还没有司书教谕[3]。这一过渡性规定导致了日本学校图书馆多年来人员制度的混乱，这也是妨碍日本学校图书馆发展的因素之一。1997年《学校图书馆法》修订法规定，到2003年3月31日为止，拥有12个班级以上的学校必须设置司书教谕；2007年《学校图书馆法》修订法则规定所有学校图书馆必须设置司书教谕[6]。

2.1.2《儿童阅读活动推进法》和《文字·活字文化振兴法》

20世纪90年代开始，日本政府采取多项措施推进青少年阅读，其中最为有力的是《儿童阅读活动推进法》[7]和《文字·活字文化振兴法》[8]的出台。从表面上看，这两部法律与学校图书馆没有直接联系。但是，学校图书馆的主要职责之一就是要指导青少年阅读。因此，这两部法律的制定对日本学校图书馆意义重大。

（1）《儿童阅读活动推进法》及其“推进计划”

2001年底，日本国会通过了《儿童阅读活动推进法》。该法明确规定监护人有义务给少儿创造读书机会、培养少儿阅读习惯；规定国家、地方政府、图书馆及相关业界在推进少儿阅读中的职责，构建相互之间的合作机制；规定每年4月23日为少儿读书日[7]。

依据《儿童阅读活动推进法》，2002年文部科学省制定了《推进儿童阅读活动基本计划》，规定了儿童阅读活动的基本方针、推进体制、设施建设、政府财政投入等内容，明确了学校图书馆推进儿童阅读的措施，包括图书整备5年计划、设施设备的充实、图书馆信息化、充实人员配置及对外开放等[9]。2008年，文部科学省制定了“第二次推进计划”，总结了第一次计划的措施及成果，明确了第二次计划的修改重点，包括目标的实现，政府、地方公共团体和相关机构合作的强化，重构家庭、地区和学校的推动体制等[9]。2013年，文部科学省制定了“第三次推进计划”，对在少儿阅读中充当重要角色的家庭、图书馆、学校、幼儿园和民间团体提出了具体要求和支持政策[9]。

（2）《文字·活字文化振兴法》

2005年，日本国会通过了《文字·活动文化振兴法》，同时确立读书周初日（10月27日）为全国“文字、铅字文化日”[8]。该法案提出，国家与地方自治体要增建公共图书馆，充实学校图书馆馆藏[8]。此外，文部科学省规定小学、初中和高中分别从2011年、2012年和2013年起对入学新生实施新的学习指导纲领[10]。纲领规定，学生在课余时间要合理利用学校图书馆，而学校要开展更加充实的读书活动，加强读书在学校教育中的作用[10]。

2.2配套规章

日本《学校图书馆法》的配套规章主要包括两类，一是由文部科学省颁布的施行令、施行规则和通知、告示等行政性规章，是对《学校图书馆法》规定的具体化；二是由全国学校图书馆协议会（J apan Sch ool Library Association，简称“全国SLA”）制定的相关“基准”，是依据《学校图书馆法》精神制定的指导标准[11]150。

2.2.1文部科学省颁布的行政性规章

（1）《学校图书馆司书教谕讲习规程》

1954年，文部科学省颁布了《学校图书馆司书教谕讲习规程》，对学校图书馆司书教谕讲习作了规定，包括听讲资格、应修科目和学分、学分的计算标准、修取学分的认定、结业证书的授予和其他[12]。2007年，最新修订的《规程》规定：选修司书教谕讲习课程须具有《教育职员免许法》规定的学校教谕资格或大学在校二年级学生及以上，且已修满62个学分；讲习课程包括学校经营和学校图书馆、学校图书馆媒介构成、学习指导和学校图书馆、阅读与富裕的人性、信息媒介的有效利用[12]。此外，文部科学省还不定期发布《学校图书馆司书教谕讲习实施要项》[13]，对听讲资格、讲习科目及学分、讲习实施机构、讲习开班场所和时间进行规定。

（2）《学校图书馆法施行令》和《学校图书馆法施行规则》

1954年，文部科学省颁布了《学校图书馆法施行令》[14]。其依据1953年《学校图书馆法》第13、15条的规定，对设备和图书标准、经费项目和核定标准、文部科学省令的付托作出具体规定，如根据学校学生的数量制定了学生和教师用书数量、书架、卡片匣的最低标准。同年，文部科学省颁布了《学校图书馆法施行规则》[15]，对《学校图书馆法》的具体实施和学校图书馆的建设做出了进一步规定。

（3）《学校图书馆基准》

《学校图书馆基准》对学校图书馆馆藏情况、专职人数和设施等方面的标准作了详细的规定，并表示尽量“要组成没有偏向的、整体协调的馆藏配置”；学校图书馆是服务和指导机构；公立学校“必须依靠财政拨款来支出”，但是学校在仅靠财政拨款无法满足需求的情况下可以接受私费援助[16]。

（4）《学校图书馆图书标准》与“图书整备计划”

裂变效应又称为链式反应，是指事物自动持续下去的反应过程。社交电商的核心就是通过链接分享传播实现客户的裂变。目前国内的社交电商主要有三种模式。

1993年，文部科学省制定的《学校图书馆图书标准》对公立小学、初中及盲、聋、保育学校的小学部和初中部，按其班级数规定了学校图书馆的目标性藏书册数（见表1～3）[17]。

为实现以上目标，文部科学省于1993年、2002年和2007年多次颁布与之相对应的经费配备计划——《学校图书馆图书整备5年计划》[9]，分别规定地方财政支出500亿、650亿和1 000亿日元预算用于扩建学校图书馆馆藏资源。2012年发布的《图书整备5年计划》则提出：①拨款1 000亿日元用作购书经费；②拨款75亿日元给每所学校订1份报纸；③拨款15亿日元用于学校图书馆管理员的配置，争取每两所学校图书馆配备1名专职司书[9]。

2.2.2全国SLA制定的相关“基准”

（1）《图书选定基准》等馆藏标准

历年来，全国SLA针对学校图书馆馆藏制定了一系列标准。1972年，全国SLA针对中小学生的主要读物——绘本制定了《绘本选定基准》，从创作的态度、绘画、文字、图书制作及其他方面做出规范[18]。1980年，全国SLA制定《图书选定基准》，并于1988年和2008年进行修订[19]。《图书选定基准》包括：①“一般基准”，如图书内容、文字图片的表达、图书制作和印刷；②“部类标准”，对百科全书和专门词典、辞典、年鉴等23类图书的选定标准进行说明；③“不作为对象的图书”，规定了不作为学校图书馆收藏对象的图书类别[19]。

2000年，全国SLA制定了《学校图书馆媒介基准》[20]，对图书、杂志、报纸、音频、视频等多种学校图书馆媒介的最低基准册数、各学科的分配比率和每年新购图书以及购书经费等设置了最低数量标准[20]。

（2）《学校图书馆设施基准》

1990年，全国SLA制定了《学校图书馆设施基准》，对学校馆舍建设提出了规定，包括：①学校图书馆设施的基本原则，即学校图书馆应设置在方便利用的场所；②各种空间的最低必要面积；③图书馆的空间构成、装饰色调及隔音、空调、照明等设备条件[21]。1996年，全国SLA制定了《计算机、软件选定基准》，规定了学校图书馆计算机和软件设计选定的标准，包括内容、操作性、功能、程序设计、图像和声音、手册、价格和维护7个方面[22]。

表1　小学、初中图书馆藏书数量标准

表2　视障者特别支援学校图书馆藏书数量标准

表3　非视障者特别支援学校图书馆藏书数量标准

（3）《学校图书馆宪章》

（4）《学校图书馆藏书废弃准则》

1993年，全国SLA制定了《学校图书馆藏书废弃准则》，包括：①一般标准，如利用率偏低、色彩脱色明显、内容明显有错或过时等都是处置藏书的一般条件；②分类标准，在一般准则的基础上，不同类别的图书还有特定的处置标准；③不作为废弃对象的图书，如年鉴、白皮书、乡土资料和古籍善本[24]。学校图书馆进行藏书处置时，需在校内设立“图书废弃委员会”，并征求教师的意见，对“废弃图书名单”进行讨论[24]。

（5）《学校图书馆评价基准》

2008年，全国SLA制定了《学校图书馆评价基准》，规定了学校图书馆的评价标准，包括：学校图书馆的基本理念、筹划、负责人、媒体、设施与环境、管理、服务、教育指导和援助、合作与交流、与当地社区合作、志愿者、与其他组织和机构的协调和合作、儿童学生图书（馆）委员会、研修14个方面[25]。此外，全国SLA还于2005年制定了《网站主页评价基准》，规定评价学校图书馆网站建设的标准包括网站首页、网站制作者、主页的内容、网站的操作性、网站设计、安全保障6个方面[26]。

3　日本学校图书馆法律体系建设成效及存在的问题

3.1建设成效

（1）形成相对完善的学校图书馆法律体系

经过多年的建设，日本已经建成了以《学校图书馆法》为基础，各种相关规章制度、单行法及与之相衔接的学校图书馆法律体系。一般而言，法律具有强制性和权威性，然而，图书馆活动涉及社会的多个方面，如经费投入、设施建设等对图书馆发展至关重要的问题，并不只是图书馆自身就能解决的。因此，日本的学校图书馆法治建设不仅制定了学校图书馆专门法，更在专门法的基础上配备了与其各方面建设相关的各种规章。配套规章虽然在强制性上不及法律，但它们往往是对相关法律条文的更详尽的规定，对法律的具体实施具有指导性。由上文可见，日本《学校图书馆法》的配套规章主要涉及几方面：①学校图书馆的设置、运营、馆藏和设备；②经费保证；③人才培养。

（2）不断修订已有法律法规，出台新的法律法规。

日本的学校图书馆法律建设已经有几十年的历史，形成了相对成熟稳定的学校图书馆法律体系。然而，社会在快速发展，图书馆活动所处的社会环境、服务对象的需求和特征等都在不断变化，因此图书馆法律体系建设不能一劳永逸，而应该依据环境的变化不断修订，或出台新的法律法规。日本不少的学校图书馆法律法规都做过多次修订，如《学校图书馆法》修订过10次，《学校图书馆司书教谕讲习规程》修订过8次。除了对原有法律法规的修订外，日本还不断出台新的法律法规，如在青少年传统阅读每况愈下的背景下出台了《儿童阅读活动推进法》和《文字·活字文化振兴法》；为适应信息化的大趋势，全国SLA制定了《计算机、软件选定基准》[22]等。

（3）学校图书馆建设得到较大发展

在相对完善的学校图书馆法律体系的强制和规范下，日本的学校图书馆事业取得了较大发展，青少年的阅读情况有了很大的改善。

20世纪80年代初，全国SLA对全国学校图书馆进行了一次较大规模的调查，结果显示：日本小学图书馆的设置率为97.1%、初中为99%、高中为99%，较1954年时的60%、70.3%和74.7%有了很大的发展[11]158。据文部科学省进行的“学校图书馆现状调查”显示，2012年，拥有12个班级以上的学校司书教谕的配置率中，小学达99.6%、初中达98.4%、高中达95.9%；配备适合中小学生使用的电脑的小学和初中图书馆所占比例约为40%，而高中约为70%[27]。此外，近10年来日本学校图书馆的平均藏书册数总体呈逐年上升的趋势，2015年小学、初中和高中图书馆的平均藏书册数分别比2005年增长了26%、24%和4.7%；而图书购买经费也基本保持稳定，2014年小学、初中、高中的购书经费分别为54.5万日元、74.3万日元和86.4万日元[28]。

据全国SLA与每日新闻社共同进行的第60次“全国中小学生阅读状况”调查显示：自2001年《儿童阅读活动推进法》颁布以来，日本中小学生的读书情况明显改善；2014年5月的平均读书册数分别为：小学生为11.4册、初中生为3.9册、高中生为1.6册，小学生的增幅最大（见图1）[29]。与之相应的，2014年5月一本书都没有读过的学生比例分别为：小学生为3.8%、初中生15.0%、高中生48.7%，小学生和初中生的不读书率下降明显（见图1～2）[29]。

图1　1984—2014年日本中小学生的平均读书册数

图2 1984—2014年日本中小学生的不读书率

3.2建设的不足

尽管日本的学校图书馆法律体系建设取得了较大的成效，但也存在着不少问题，其中最突出的就是有关学校图书馆专业职务制度的规定不够完备。正如前文所言，最初的《学校图书馆法》虽然确立了“司书教谕制度”，但是附则又规定“目前阶段”可以不实行这一制度，并且对“目前阶段”并没有明确的规定，从而导致了日本学校图书馆多年来在“人员”这一重要问题上得不到真正的落实。日本业界也注意到这个问题，但由于一开始没有解决好这个问题，尽管多次“补救”，成效不佳。人力资源成为妨碍日本学校图书馆发展的重要因素之一。此外，关于信息技术和网络化方面，虽然在文部科学省和全国SLA颁布的各种配套规章中有所涉及，但是经过多次修订的《学校图书馆法》并没有相关规定，从而导致日本学校图书馆的信息化建设并不太理想，日本配备适合中小学生使用的电脑的小学和初中图书馆的比例约为40%，高中约为70%[27]，与欧美国家相比仍有一定的差距。

4　启　示

20世纪80年代是我国中小学教育大发展时期。为满足教学的需要，许多中小学建立了图书馆（室）。1991年，国家教委颁布《中小学图书馆（室）规程》[30]，随后各省市结合实际，制定了具有地方特色的中小学图书馆建设标准。随着信息技术的发展，2003年，教育部对《中小学图书馆（室）规程》进行了修订[31]。2015年，教育部、文化部和国家新闻出版广电总局联合出台了《关于加强新时期中小学图书馆建设与应用工作的意见》[32]。这些都表明了国家对中小学图书馆事业的重视，不断出台规章以促进中小学图书馆的发展。

纵观日本学校图书馆法律体系建设取得的成效和存在的问题，笔者认为，我国在进行中小学图书馆法律法规建设时应注意以下问题：

4.1构建中小学图书馆法律体系，而不仅仅是图书馆法。

虽然近年来我国中小学图书馆建设取得了较大进展，但是中小学图书馆发展极不平衡，尚有许多中小学未能建立图书馆或不能正常开展服务。笔者调查发现，现有不少中小学图书馆的馆员多是快退休的教职工，图书馆或只被充当教材室。中小学图书馆与公共图书馆、高校图书馆发展相比，存在着较大的差距。法律体现的是国家意志，具有权威性和强制性。因此，只有以法律的权威向社会传播中小学图书馆观念，才能提高社会对中小学图书馆的认知，最终促进中小学图书馆事业的发展。而法律一般只作原则上的规定，需要大量的配套规章才能保证其真正落到实处。日本只有一部学校图书馆专门法，但有大量的配套规章。在其完善的法律体系的保证下，日本的学校图书馆和青少年的阅读氛围得到了较大的发展。我国至今尚未形成一部关于中小学图书馆的专门性法律，更别说是构建中小学图书馆法律体系，而这也与我国整个图书馆的法律建设和图书馆事业发展现状有关。

4.2重视专业人才的培养

“人”是图书馆发展的重要影响因素，但往往也是图书馆事业发展过程中容易被忽略、较难解决的因素。在图书馆建设的过程中，人们往往把更多的焦点放在馆藏、馆舍建设和经费投入上，而对图书馆专业人才的培养机制缺少关注。然而，由日本学校图书馆法律建设的教训可见，学校图书馆专业职务建设非常重要，日本在最初制定《学校图书馆法》时没有解决好这一问题，导致了之后图书馆专业人员的混乱，也直接影响了学校图书馆的发展。尽管经过多次修订，也没有很好地解决这一问题。因此，我国在建设学校图书馆法律体系时一定要重视专业人才问题，尤其是关于专业人才的培养和准入制度等问题。

4.3重视信息技术对中小学图书馆发展的影响

自21世纪以来，信息技术的飞速发展给人类各方面带来了巨大影响，人们的信息需求和获取行为也发生了较大变化。因此，中小学图书馆法律法规的制定并不能忽略信息技术的影响。日本的《学校图书馆法》制定于1953年，当时计算机和网络并没有进入人们的日常生活，因此，在制定该法时并没有涉及相关的内容。之后颁布的《儿童阅读活动推进法》《文字·活字文化振兴法》也更多地是在推动传统阅读。在信息技术高度发达的今天，大力推动传统阅读的同时，也应该注重培养人们的信息意识和信息行为，而这也是中小学图书馆的社会职责之一。因此，我国在制定中小学图书馆法律时，应该充分考虑网络和信息的作用，不能忽略对青少年信息技能的培养。

4.4充分发挥专业协会/学会的作用

由日本的经验可知，法律法规的制定固然离不开国家行政部门和立法部门，然而，行业协会/学会在法律建设中也起着重要作用。专业协会/学会往往聚集了该领域的专家，对该领域的发展历史、现状和未来有深刻的了解，在学术与业务的评价、指导方面有较高的权威性。日本全国SLA成立之初的目标就是要促进制定《学校图书馆法》。在《学校图书馆法》的基础上，全国SLA制定了许多相关基准。这些基准严格上来说并不是法律法规，但它反映的却是行业共识。因此，我国在构建学校图书馆法律体系时，应该充分发挥专业协会/学会的推动、指导和行业规范作用。中国图书馆学会是由全国图书馆及相关行业或机构工作者自愿结合、依法成立的全国性、学术性、非营利性的社会组织，是发展我国图书馆事业的重要社会力量，中小学图书馆委员会是中国图书馆学会分支机构之一，是指导和促进中小学图书馆发展的重要组织。因此，在学校图书馆法律体系建设过程中，我国应充分发挥中国图书馆学会和中小学图书馆委员会的作用。

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Study on the Construction of School Library Law System in Japan

[Abstract]On the base of School Library Law in Japan,completing with related regulations,school library has a comparative perfect legal system,which ensures school library to make a great progress,and the reading of teenagers has been improved a lot.The experience in Japan may have implications for China,such as Japan is based on specialized laws,and completes with related regulations; constantly revised existing laws and regulations and introduces the new ones; professional associations play an important role in the legal system construction.China should draw the successful experience of Japan to construct perfect school library law system.

[Key words]Japan; School library; Library law

*本文系广东省基础教育课程体系改革研究项目“中小学图书馆（室）规范化建设标准”的研究成果之一，项目编号：2015JJKGYJ037。

[中图分类号]G259

[文献标识码]A

[作者简介]

何兰满 女，现工作于中山大学图书馆，助理馆员。王鸿飞 男，珠海市第三中学图书馆馆长，馆员。

[收稿日期：2015-09-21]