美国公立高校内部立法与权力分配机制研究

远方

[摘 要]高等教育立法是美国高等教育管理的重要内容，也是美国高等教育健康发展的重要保障措施之一。依法治校是美国公立高等教育的重要内容。美国公立高校内部立法的价值包括明确政府和学校权利，明确校内权力配置，稳定校内秩序，明确政府资助的使用去向，保障教师权利，保障学生权利。

[关键词]美国；公立高校；权力；机制

[中图分类号] G649 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2016）06-0032-03

高等教育立法是美国高等教育管理的重要内容，也是美国高等教育健康发展的重要保障措施之一。尽管联邦政府、地方州政府可以通过法律手段，在一定程度上对高校行为做出规范，但是这种来自政府的约束是宏观性的，往往不具有太大的可操作性，高校可以在不违背政府约束的前提下，针对具体问题做出二次规定，这种二次规定也称为高校内部法。从内部法视角入手，对美国公立高校依法治校的相关问题进行考察，借鉴相关经验，对于推动我国高等教育改革的进展，具有非常重要的意义。

一、美国公立高等学校内部立法的产生背景

1965年美国颁布了《高等教育法》，由此开始了美国高等教育的国家化进程。此后，有关高等教育的法律不断出现，美国高等教育由完全的自律性组织，逐渐过渡为受国家和政治活动控制的社会个体。

随着外部约束的不断增强，高校也不断加大内部规范和控制，高校内部法律应运而生。例如，联邦政府每年都会从财政资金中拨出专款用于高等教育事业，作为资金使用者的高校，需要向纳税人公开资金的用途及其去向。高校至少需要在其内部明确两个方面的内容：首先，高校需要明确由哪一具体部门负责处理相应信息；另一方面，高校还需要明确信息公开的具体程序。除此之外，学生资助、学生贷款、奖学金、学生教材选择、师生关系一系列校内事务，也都需要在实体和程序方面做出规定。种种规范的累加，构成了美国高校的校内法，最终形成较为完善的内部法律体系。

二、美国公立高校内部权力配置与权力主体

美国公立高校之间的办学层次差异巨大，且各高校在管理方法和手段方面也不尽相同。因此，我们很难在庞大的高校群体中，找到一个统一的内部法律规范以供借鉴。对美国公立高校内部法律进行研究与借鉴，只能从宏观视角入手，对内部法所确定的权力主体以及相应的权力内容，进行具体的分析和考察，主要涉及董事会、学术评议委员会以及校长三个方面的内容。

（一）董事会

在美国高校内部权力体系中，处于顶层的校内机构当属董事会。美国高校董事会的组成一般由当地的知名人士、社区代表、教师代表、学生代表以及其他相关人士组成，这些人士来自不同群体，代表不同利益，从不同视角对学校管理事务发表意见，并推动各自意见在学校管理中发挥作用。

董事会的权力内容因高校不同而表现出不同的特点，特别是各高校根据自身传统、办学理念等的不同，授予董事会的权力也有非常大的差别。付姣[1]（2006）指出，美国高校董事会在权力和责任方面，主要包括如下几项内容：挑选和任命校长、任命教授和行政人员、审批学校计划、批准学校基建等一些重大问题。

从对董事会权力内容的分析来看，董事会是高校的权力机关，从总体上规定着学校的发展内容、发展手段和发展方向。通过校内法律规定，董事会确立了其在校内的最高权力，是校内事实上的最高决策机构，控制着校内所有机构和院系部门，也是校内立法需要考虑的最为重要的内容。

（二）校长

在美国高校内部权力体系中，校长是除董事会外的另一重要权力主体，在校内治理中起着重要的作用。校长对内负责学校的教学和行政工作，对外则代表学校处理相关事宜，其权利范围非常广泛。一般而言，校长具有校内人事任免权、财政权、教学权，以及董事会允许的具体事务决策权等。

我们在考察中发现，校长不仅有任免行政人员的权力，也有任免所有教师的权力；在教学方面，校长在学生选择、教学内容、毕业条件等的规章制度建设方面都有强大的表决权，甚至有一票否决权。很多情况下，如果行政工作、教学工作或者科研工作，没有征得校长同意，或者校长没有给出具体意见，校长对相关事项有一票否决权。

（三）学术评议会

历史上看，学术委员会曾经在争取教师学术权利，保护教师学术自由，维护教师学术传承方面，起到了非常积极的作用。时至今日，学术委员会仍是高校内部的重要权力主体之一，在教学与科研中扮演着不可或缺的重要角色。

高校因其在自身文化、历史传承、办学规模、发展策略等方面存在的差异，学术评议会的设置及其具体权力内容也有所差别，甚至有些高校不设置专门的学术评议委员会，赋予其他机构履行评议委员会的职能。通常情况下，美国公立高校的学术评议会的职能与基本制度内涵包括如下几个方面：制度名称、制度目的、主体资格、成员组成、成员选举、会议组织以及修改程序等。

一般来说，学术评议会具有制定学术政策、颁发和授予学位以及负责教师聘任和职务晋升等事务的权力，几乎涵盖了所有教学科研内容。郭为禄、林炊利[2]（2012）指出，美国公立高校学术评议会的职责有如下几个方面：学术事务、教学事务、科研事务、教师事务和与学术相关的其他具体事务。

学术评议会的权力来源于学校全体成员的授权，代表着高校内部的学术权利，目的在于维护高校学术的正常发展，以保持大学的本质和灵魂。李巧珍[3]（2007）指出，高校学术评议会的主要任务在于，使学校教师及其科研人员的个人权益能够得到有效保障，维护校内学术自由。因此，很多情况下，学术评议会享有一定的学术立法权，可以根据具体情况，制定相应的校内学术规章制度。

三、美国公立高校内部权力运行的特点

（一）权力的制约和平衡

法律本身是一把双刃剑，使用法律手段对高校事务进行管理，有其积极的一面，但是，也应对其消极作用进行规避和限制。通过对美国高校内部权力的考察，我们可以看到，美国高校内部主要存在三个方面的权力：董事会、学术评议会和校长。三方权力主体既彼此制约，又相互配合，稳定了高校秩序，也提高了办学效率，法律手段在高校内部有着非常重要的规范作用。

美国公立高校一方面通过内部立法的方式，确定校内各组成部分之间的权力，另一方面又对各个权力主体的权力内容进行合理分配，限制某一权力主体的过分膨胀和扩张，追求校内权力的平衡，以形成良好的权力生态。这种管理思路和制度体系，使得学校的教学活动既有制度的约束和限制，又给教师留下了自我发挥的空间，值得我们借鉴。

（二）权力信息的公开与监督

信息的及时有效公开，不仅可以保证权力人的合法权益，对权力自身来说，也是一种约束和克制。美国公立高校的信息公开制度，是其内部立法中的重要内容，也是高校管理的重要特点之一。一般来看，美国公立高校不仅从实体上规定了校务公开的具体内容，而且在程序上也做了具体规定，甚至还有些高校对信息公开制度的修改、废存等具体事宜，也做了非常详尽的规定。

姚金菊[4]（2010）对美国高校信息公开制度进行了研究，她认为，美国公立高校的信息公开可以分为两种类型：主动公开和依申请公开，相关群体可以依程序获取。从信息公开内容方面看，涉及行政信息、学术信息、教师信息和学生信息等诸多方面。高校根据程序对这些信息进行及时更新，以接受相关群体和个人的监督。

权力需要在阳光下运行，才不易滋生腐败，从而产生良好的管理效果。美国公立高校在校内事务管理方面，能够及时向相关群体公开相应信息，这不仅保证了各方合法权益，更为重要的是这种信息管理方式，能最大限度强化校内各权力主体自我监督意识，并付行动接受社会监督，从而保证了高校的健康运行。

四、美国公立高校内部立法的价值

（一）明确政府和学校权利

美国宪法没有对教育问题做出专门规定，长时间以来，美国高等教育都属于自治性组织，高校的教学和管理权掌握在自己手里。自1965年《美国高等教育法》颁布开始，有关高等教育的立法在美国不断出现，种种立法不断强化政府在教育领域的权力。时至今日，美国政府和教育的关系已经发生了巨大变化，政府身份经历了由“局外人”到“资源提供者”，再从“内部事务监督者”到“问责要求者”四个不同的角色。[5]

随着经济社会发展，以及高校在社会中地位的不断加强，政府对学校事务的干预越来越多。如何在高校自治传统与法律规范之间开展教学活动，以及如何把握政府和学校权利范围的边界？这需要政府和高校对自身的权力做出具体界定。也因为这种外部环境的变化，才导致高校内部立法得以产生，并不断得到发展和壮大。高校内部法的产生，使高校自身开始使用法律手段，规范办学行为，明确了政府与学校的权力界限，从而使教学与科研活动更加高效地开展。

（二）明确校内权力配置，稳定校内秩序

尽管美国高校有较高的自治传统，也在一定程度上能够实现校务自治，但是校内事务也要讲求效率和规范，特别是伴随着国家立法的不断推进，美国部分高校也开始着眼于高校内部立法事宜。高校内部立法协调了校内的行政、教学、教师和学生等不同群体间的关系，并规范了各主体的行为，在技术上实现了既要保障教师的教学和科研权力，又能保持较高运作效率的双重效果。美国高校的发展历史和现有成绩也再次证明，内部立法是行之有效的管理手段，在高校管理中有着非常重要的价值。

（三）明确政府资助的使用去向

美国公立高校的重要财政来源是政府，高校作为资金使用者，需要向政府说明资金的使用去向，这就需要高校对日常活动中涉及的资金和财物，包括从取得、使用到监督等具体事宜，都要有制度的约束和规范。

（四）保障教师权利

教师作为学校教学任务的承担者，在职务活动中也存在一定风险，如教师的学术权利问题，或者教师的言论不当会触及校方利益，在一定条件下，教师可能会因为学术立场的差异，受到学校的排挤，甚至停职或者解聘。

在西方高等教育发展过程中，也确实出现了这种问题，以致教师和学校的关系变得紧张起来。为了消除教师的顾虑，高校有必要通过内部立法的方式，通过校内法律手段来保障教师权利，使教师在教学活动中能够忠实于学术，忠实于教师职业，维护教师参与教学的积极性。

（五）保障学生权利

学生是高校教学的对象，也是学校管理的对象。[6]如何既能做好学生管理工作，又保持学校和学生之间的和谐关系？除了管理者的管理艺术之外，还需要高校自身就学生的学习权利、学术权利、权利救济等具体事项，通过法律手段在校内予以确认，以保证学校行政人员、教师不能随意损害学生合法权益。

[ 注 释 ]

[1] 付姣.美国高校董事会制度的特点及其启示[J].重庆工学院学报，2006（6）：131-134.

[2] 郭为禄，林炊利.美国大学评议会的运行模式[J].全球教育展望，2012（4）：67-72.

[3] 李巧珍.美国大学董事会、校长、评议会权力关系解析及其启示[J].国家教育行政学院学报，2007（11）： 93.

[4] 姚金菊.美国高校信息公开研究[J].行政法学研究，2010（4）：99-104.

[5] 王翠娥.美国《高等教育法》演变过程中联邦政府的责任变化[J].民办教育研究，2009（11）： 55-58.

[6] Castagera，O，J. Handbook for Student Law for Higher Education Adiministrators[M].NewYork： Pepter Lang Publishers， 2010：255.

[责任编辑：钟 岚]