中期财政规划管理改革探讨

张荣庆

一、引言

2014年国务院《关于深化预算管理制度的决定》，将试行中期财政规划管理作为改进预算管理和控制、建立跨年度预算平衡机制的重要举措。2015年国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》，决定在全国实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划。这是我国加快建立现代财政制度的一项重要改革。各地已按国务院和财政部要求首次编制2016—2018年中期财政规划。

在全球化日益加深的背景下，各国的经济社会发展所面临的环境正变得错综复杂，财政可持续发展面临较多的挑战。在这种形势下，年度预算作为一种政策工具，局限性正变得越来越明显。为克服这种局限性，过去20年里全球出现了采用“中期支出框架”（MTEF）的全球性趋势，有130多个国家都从中期的角度改革预算管理。

中期支出框架是一种先进的预算管理工具，大体上可以分为三个阶段。第一阶段是“中期财政框架”（MTFF），就是确定一定时期内可用的财政资源，以及这些资源在支出大类和部门之间的分配。第二阶段是“中期预算框架”（MTBF），它将各个部门的预算申请综合在一起，根据部门的支出上限和总的资源盘子进行调整，是基于第一阶段之上的，对支出安排的细化。第三个阶段，也是最复杂的阶段是“中期绩效框架”（MTPF），将预算的重点从注重投入转向注重产出和结果，鼓励根据结果来分配资金。这三种模式总体上称为中期支出框架。

目前我国编制的中期财政规划，类似于中期支出框架中的中期财政框架和中期预算框架。与现行的年度预算做法相比，中期支出框架提供了一个中期的视角，在严肃财经纪律、优化资源配置以及提升管理效率方面，具有不可比拟的优势。本文结合上海财政预算管理改革发展实际，对推进中期财政规划管理改革进行了探讨。

二、中期财政规划管理优势

（一）严肃财经纪律

中期支出框架以宏观经济规划为出发点，通过中期宏观经济与财政收支预测，来确定财政收入规模、财政支出规模，以及政府债务规模，实现财经纪律所要求的总体层面的控制。因此，中期支出框架可以帮助各级政府在整个经济周期里作规划，通过强化宏观财政的规范性，如赤字规则（经常性预算平衡的要求）、债务规则（债务规模上限的要求）、支出规则等，从而实现熨平经济波动的作用。

（二）优化资源配置

年度预算由于时间跨度短，一年中可用的财政资源相对有限，由此导致支出结构的优化调整侧重于年度预算增量，对存量资源的调整和再分配考虑较少。中期支出框架时间跨度为3-5年，为支出结构的优化提供了可供操作的时间和空间，可以从战略的层面、从全局的角度来统筹安排财政资源，将资源配置到政府认为最重要的方面，并通过中期预算，有目的、有步骤、可预期地稳妥推进到位。

（三）提升管理效率

中期支出框架的一个核心优势是把政府中期规划、出台的各项政策与财政预算有机结合起来，确保按照既定的规划目标稳步推进，将中期支出项目的结果信息融入预算过程，从而加强投入、产出和结果之间的关系，有助于提高支出效率和有效性。

三、中期财政规划执行中的问题

（一）政府部门工作动力不足问题

从世界各国实施中期支出框架的外部环境看，较多国家是为了应对经济或金融危机导致的沉重财政赤字和债务负担，实施财政改革或考虑未来财政支出压力，需要从中期来统筹考虑财政资源配置。

编制中期财政规划主要是为了提高预算编制的前瞻性，将其作为改进预算管理的重要手段。近年来财政收入保持较快增长，因此政府部门压缩支出的压力并不大、意愿也不强，导致部门编制这项规划的积极性不高。同时编制中期财政规划需要部门之间协同配合，编制科学规范的中期财政规划需要花费更多的时间和成本。在目前中期财政规划尚缺乏较强约束力和激励作用环境下，部门明显动力不足，易形成财政部门单兵突进的局面。

（二）部门规划与财政规划的衔接问题

国家文件要求，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。但在实际执行中，中期财政规划较难与部门规划相衔接。一是长期以来，行业或部门规划比较笼统，且缺乏科学合理的资金测算，规划对预算编制的参考性较弱。二是规划与年度工作计划有很大的差别，部门的规划属于静态规划，由于每年部门大部分工作在中央经济工作会议后才能具体确定，导致年度实际工作计划与规划有较大的差异。

（三）缺乏准确的宏观经济预测能力

目前中期财政规划尽管包括了全部预算，但在具体收支测算上没有统一方法。在实际工作中，受技术和人员等多方面因素制约，无法科学合理准确测算未来收支，影响了中期财政规划的质量和效果。

在财政收入方面，近年来收入政策的改革力度较大，中央和地方、地方各级政府之间的收入分配体制也在面临着调整，这给收入的预测带来很多不确定因素。此外，国有土地使用权出让收入受到土地供应市场、储备地块动拆迁实施进度，以及土地储备计划与土地供应计划在时间上无法衔接等因素影响，收入预测的难度较大。

在财政支出方面，适应中期财政规划需要的，预算主管部门和财政部门的项目库尚未真正建立起来。同时，尽管国家文件要求硬化预算约束，年度预算执行中一般不出台增加当年支出的政策。但是实际上在预算执行过程中，或多或少仍有新出台支出政策情况，给中期财政规划的准确编制带来难度。

（四）预算控制数的确定及其约束力问题

中期财政规划管理的重要作用就是建立支出上限，合理有效地进行财政资金的配置。这里有两个方面的支出上限：一是政府中期财政规划的支出上限，主要是对支出、赤字和债务总量实施控制；二是部门中期财政规划的支出上限，主要是对部门的支出总量实施控制。

目前在预算上限的确定上，还缺乏有效的手段。如部门的支出上限，更多的是通过分析部门预算执行情况，结合部门多年度预算的安排而定。如果部门分年度预算控制数的确定，与部门年度预算的偏差过大，则容易导致部门对中期财政规划的信任度下降，中期财政规划的约束力弱化，给中期财政规划的进一步推进带来困难。

（五）中期财政规划尚未与绩效管理接轨

目前我国的中期财政规划尚处于初次编制阶段，文件也明确，中期财政规划是中期预算的过渡形态，与世界银行概括的中期支出框架还有差异。中期财政规划尚未与预算绩效管理进行有效衔接，尚未体现预算安排的绩效性。

（六）中期财政规划的效用还有待进一步挖掘

目前中期财政规划作为一种先进的预算管理工具，尤其是作为管理工具，对于决策分析、政策制定调整的指导等，尚未得到充分挖掘和运用。

四、中期财政规划管理的对策建议

（一）用法律保障中期财政规划的效力

从国际上来看，OECD国家的中期支出框架都以法律形式固定下来，作为正式预算过程的组成部分。如德国是根据《促进经济稳定与增长法》，美国是根据《1974年国会预算和扣押款项控制法》等有关法律的要求编制中期支出框架。

目前，我国编制中期财政规划的依据是国务院文件，尽管《预算法》提出建立跨年度预算平衡机制，但未明确提出编制中期财政规划，所编制的中期财政规划也未上报人大。因此，中期财政规划执行的严肃性和约束力还有待增强。为此，应提升中期财政规划法律地位，将其作为一种固定的制度安排，提高政府各部门对中期财政规划的认知度，进一步提升中期财政规划的约束性。

（二）加强部门规划与中期财政的衔接

部门的经济社会发展规划是中期财政规划编制的参考和依据。在衔接上，部门和行业发展规划代表财政资金的需求方，而财政规划代表财政资金的供给方。中期财政规划的过程也就是找到供需双方科学和可行的平衡点过程，需要供需双方的相互适应、相互协调。为实现中期财政规划与经济社会发展规划进行有效衔接，从长远和根本上来说，是需要对现行的决策模式、规划编制模式进行变革。从现实可行的操作来看，可以要求部门和行业规划的编制进行适当的调整，以适应和匹配中期财政规划编制的需要。一是遵循市场在资源配置中起决定作用的原则，部门和行业规划的编制，要合理确定政府和市场的边界。二是部门和行业规划编制，应将规划政策具体化为财政支出项目、量化为财政资金需求，分解落实到各个预算年度。

（三）逐步提升收支规划的准确性

1.中期财政收入的预测。

成熟市场经济国家一般是通过经济预测模型测算经济增长率，进而预测未来财政收入规模。我国目前经济发展处于新常态，经济增长速度正由高速转向中高速，对经济增速的预测会变得更加困难，应选择科学合理的模型预测本地区经济增长率和财政收入规模。收入规划的编制涉及税务、统计、国资、人社以及政府性基金的执收等多个业务主管部门，应充分发挥业务部门的专业优势，加强协同配合和信息共享。

2.中期财政支出的预测。

一是开展项目分类和清理工作。进一步完善目前经常性项目和一次性项目分类，对经常性项目进行梳理，在中期财政规划编制时将其作为不变项或仅考虑其成本变动。一次性项目对应中期财政规划中的重点改革和政策事项，需要逐一预测、深入分析影响支出的各种因素，在中期财政规划编制时作重点梳理和审核。二是加强中期预算项目库建设和管理。健全项目预算审核机制，提前项目储备，并逐年滚动、同步更新。三是建立健全支出标准体系。支出标准是科学、规范编制项目预算的重要基础。逐步实现符合条件的项目，80%以上的项目建立支出标准，并对标准进行动态调整。

（四）强化支出限额的约束力

一是科学合理设定支出预算控制数。在可用财政资源的总额内，扣除债务的还本利息支出和必需的福利待遇支出（如财政对社会保险基金的补助等），接着根据政策确定的优先领域将可用的净资源分配到部门一级。具体而言，初次设定限额可依据以下因素：宏观发展战略、历史数据、新的政策变化、成本调整。原则上根据历史数据来进行确定，若有新的政策出现或成本调整，可以进行相应的调整。

二是强化支出限额的约束力。对于各部门的支出限额，财政部门可以以正式发文的形式反馈给各部门，并且对各部门年度预算与中期财政规划限额的衔接进行规定，如从允许预算上限最多不超过规划限额的10%，进而逐步过渡到年度预算限额即为中期财政规划限额。

（五）加强与绩效管理的衔接

无论是从提高政府治理效率的角度，还是编制中期财政规划的现实需要，引入绩效管理都是十分重要的。在预算管理体制改革的推进中，要避免绩效管理和中期财政规划出现分化，二者应紧密结合。

在操作层面，可以先从绩效目标的制定入手，将项目支出绩效目标制定与中期财政支出规划结合起来。在项目申请制定绩效目标时，应指导各部门基于中长期考虑来设定目标，同时引导各重点支出领域建立有特色的评价机制和方法。

（六）进一步发挥中期财政规划的作用

中期财政规划本身也是一种工具，在具体应用上，中期财政规划不仅仅在预算编制时可应用，也可以利用其作为政策讨论的分析工具。

一是分析支出项目的融资安排。主要是提供经济前景和可利用资源（财政收入和债务等）分析。如对照“十三五”基础设施项目投资总规模和到位资金需求，财政部门需要考虑，未来有多少一般公共预算资金、土地出让金可供使用，举债规模将达到多大，政府能否承受。

二是监控现有政策导致的预算和债务指标。中期财政框架可以对政府经常监控的关键变量（如财政支出上限、赤字和债务上限等）提供预测，遵守有关的标准和规定，以执行财政纪律和坚持谨慎原则。中期财政规划的预测可以评估某些变量在不同情景下能否满足这些规定的要求。

三是分析政策变化导致的不同影响。如营改增改革的减收影响；机关事业单位养老保险制度改革后，记账式职业年金未来兑付的支出影响等。虽然目前各项政策在研究制定时，对于财政收支的影响分析也在做，但通过中期财政规划的编制，将不同政策的影响综合起来，可以进行战略式和全局式的政策预判，进而可以对政策制定提出更合理的建议。

四是分析现有财政政策的代际影响。如现期公共投资所带来的未来运营维护费用支出，现期土地开发支出对未来土地出让收入的影响等；现有债务政策的财政可持续性问题，现有债务和未来债务的融资条件对流动性风险的影响；随着人口老龄化的加剧，未来的社保收支缺口将会加大，社保缴费费率等社保政策调整后，财政能否承受。这些通过中期支出规划都可以进行模拟演示。

中期财政规划是改革国家治理体系，提升政府治理能力的重要工具，也是推动政府改革的一个重要切入点。我国的中期财政规划编制工作刚刚起步，把握把准改革方向，有利于充分发挥财政工具的作用，提升国家治理水平。