农业转移人口就近市民化存在的问题与对策

摘要：促进中西部地区农业转移人口就近市民化，是中央提出“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”的根本目的，是“人的城镇化”本质的主要体现，是中西部地区加快城镇化进程的必然要求。加快推进中西部地区农业转移人口就近市民化既具有重要意义和一定的现实基础，也面临诸如产业基础薄弱、就业岗位不足、成本分担机制不健全、资金缺口巨大和城乡二元体制阻滞严重、公共服务均等化不足等一些亟待解决的困难。必须通过产业发展机制、成本分担机制、资金保障机制、社会治理体制等相关体制机制的创新，逐步形成一套有效的城乡一体化促进机制，化解当前存在的矛盾和问题，加快中西部地区农业转移人口就近市民化进程。

关键词：城镇化；农业转移人口；就近市民化；促进机制

中图分类号：F241文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）06-0080-06

促进中西部地区农业转移人口就近市民化，是中央提出“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”的根本目的，是“人的城镇化”本质的主要体现，是中西部地区加快城镇化进程的必然要求，关乎城镇化质量和亿万农民能否真正分享城镇化发展的成果。城镇化只是市民化的载体，市民化才是城镇化的核心。只有通过扎实推进就近市民化，才能确实使中西部农业转移人口的生产生活方式发生根本转变，福利水平得到提升。推进就近城镇化，必须紧扣“人的城镇化”的核心即农业人口就近市民化。

一、中西部地区农业转移人口就近市民化的

重要意义和现实基础虽然当前中西部地区整体经济较为落后，大部分中西部省份的城镇化率特别是户籍人口城镇化率仍低于全国平均水平，但未来城镇化发展空间巨大。

1.农业转移人口就近市民化意义重大

第一，农业转移人口就近市民化是当前社会代价最小和最受农民拥护的市民化方式。首先，就近市民化可以缓解“城市病”。就近市民化主要以县城和城镇为载体，可以避开以往以大中城市为主的城镇化模式所导致的诸如人口拥挤、交通拥堵、房价飙升、资源超载、雾霾污染等严重的“城市病”，极大缓解大城市的人口、交通和住房等压力，避免大城市人口急剧膨胀可能带来的巨大风险。其次，就近市民化可以缓解“农村病”。农业转移人口就近市民化可以在很大程度上避免农民因远距离转移就业和异地市民化带来的生活问题，如家人离散、留守老人被虐待、留守妇女被性侵、留守儿童缺乏保护等“三留守人员”权利受到侵害等多方面问题，做到三代人家庭团聚，互相关照，亲朋戚友互动方便，减少意外事故。再次，就近市民化有利于解决“半城镇化”问题。农业转移人口就近市民化可以破解传统城镇化模式中人口过度流向东部沿海大中城市所引发的“春运难题”，并为农民工节省一定的交通成本。最后，就近市民化还可以增强农业人口市民化的能力。县、镇物价相对较低，农村劳动力在老家附近的县、镇就业生活，生活能力和住房消费能力相对较强，这等于直接降低了城镇化和市民化门槛，有利于引导农村劳动力在当地就业安家。

第二，农业转移人口就近市民化是促进经济协调发展的首选路径。首先，就近市民化有利于缓解城乡发展的不平衡。推进就近市民化，需要通过培育县域经济和镇域经济增长极，形成以城带乡、以工带农、城乡协调发展的新格局，有利于改善县、镇的基础设施和社会发展条件，增强其对农民的吸引力，从而促进城乡平衡。其次，有利于缓解区域发展不平衡。就近市民化有助于涵养中西部发展急需的各类资源，促使其充分利用自身的人口红利，增强自我发展的造血功能和内生动力，达到可持续发展，逐步缩小与发达地区的差距，矫正区域发展的过度失衡。最后，有利于缓解城镇发展不平衡。就近城镇化和市民化，可以优化城镇体系，减少大城市的资源环境压力，涵养中小城市的发展资源，实现大中小城市和小城镇协调发展。

2.就近市民化具备一定的现实基础和良好发展机遇

县、镇作为就近市民化的载体，为农业转移人口实现“进得来、有得干、住得下、活得好”的市民化诉求，提供了客观基础。

第一，产业基础逐步形成。中西部一些县域经济和镇域经济近年来快速发展，为农村劳动力非农就业提供了大量岗位。一些县、镇乡镇企业发展中，基本形成了现代产业体系，吸纳农村劳动力就业能力逐步提高。一些农村现代产业雏形初步形成，不仅把工业引入农村，而且将农业生产也纳入现代产业体系，农业龙头企业实现了与现代产业接轨、与市场接轨，推进了城乡一体化。

第二，吸纳非农人口的能力逐渐提升。随着中西部地区经济的发展，中西部农业人口就业和定居生活布局出现新变化。首先是省内转移就业的数量持续增加，就近就业的比重开始上升。据统计，2008—2011年，中西部省内转移就业的农民工人数年均增加916万，省内转移就业的比重也从同期的66.8%提高到70.4%，年均上升1—2个百分点。①河南省2009—2011年省内就业农民分别为1019万人、1142万人和1268万人。②其次是在县、镇就近定居生活的农民越来越多。尽管中西部地区工资收入比东部地区少近10%，但因离家比较近，生活成本低，便于照顾家庭，等等，中西部地区农民选择就近转移就业或回乡创业的趋向明显，中西部对农民定居生活的吸引力不断增强。

第三，体制障碍逐渐破解。中西部一些地方率先开展统筹城乡综合配套改革试点，制约农村城镇化和市民化的制度障碍不断得到消解，如传统二元户口制度、就业制度和社会保障制度等，适应城乡一体化发展的制度建设稳步推进，为农业人口就近城镇化和市民化提供了有力的制度保障。

第四，具有良好发展机遇。中央力推就近城镇化，必然采取一系列有利于中西部城镇化发展的新政策，惠及和促进中西部就近城镇化和市民化。近年来，中西部城镇化发展明显快于全国平均水平。据国家统计局公布的数据显示，西部贵州、四川和甘肃三省2013年城镇化率分别比上年提高1.6、1.37和1.38个百分点，均高于当年全国平均1.16个百分点的增幅。随着西部大开发、中部崛起战略的深入实施，中西部经济向好，生产、就业和服务条件改善，现有县域和建制镇的发展和吸纳能力将进一步提升，势必会极大促进本地农业人口就近市民化。③

二、中西部地区农业转移人口就近市民化

存在的主要问题中西部县城和建制镇是本地农业转移人口就近市民化的主要载体。据调查，从2009—2012年，在选择定居地时，有超过76%的农民工选择了地级市、县城或镇，只有23.3%的人希望定居在省会城市。另据清华大学社会学系的调查，有90%以上的本地农民愿意选择在就近的小城镇和县城居住生活。④但是，中西部地区许多省份的小城镇数量却相对不足。云南、贵州和四川三省建制镇占农村乡镇的比重均值为35.7%，甘肃、青海和宁夏三省的均值仅为14.1%，与东部60%以上的均值低了很多。⑤中西部小城镇不仅数量少，而且规模小，产业落后，交通和文化、医疗等基础设施还不完善等，削弱了其对农民向小城镇转移和实现非农就业的吸引力，使农业人口就近市民化遭遇很多困难和问题。

1.产业基础薄弱，就业岗位不足

成型的产业基础是吸引农民转移就业和落户生存、生根的基石，但广大中西部地区多为农牧业区，产业化、现代化水平不高，加工业和服务业所占比重偏低。为数不多的乡镇企业地域分布散乱，又多数分布在自然村落之中，集中在建制镇和县城的不足三分之一，规模小、水平低、产业链条短、产业聚集度低。⑥第三产业多为餐饮、维修等低端生活服务类微型企业，难以通过产业化带动小城镇规模扩充，也不能有力拉动非农人口就业。一些地方政府在发展小城镇中急于求成，激进的规模扩张导致城镇规模领先于经济社会发展的需求，由于本地劳动力就业速度跟不上城镇人口扩张的速度，在缺乏产业支撑下，不仅没有促进就业，反而造成了新的就业问题。

2.成本分担机制不健全，资金缺口巨大

中西部地区推进就近城镇化和就近市民化需要资金支持，包括道路、交通等基础设施建设所需资金和文教、医疗等基本公共服务供给等所需资金。若换算成货币，地方政府为农民进城支付公共成本大约为人均13万元，其中中西部人均公共成本分别为10.4万元和10.6万元。⑦即使中西部小城镇建设标准和人均公共成本低些，这笔钱综合起来对于中西部城镇来讲也是一个惊人数字。中小城镇所在的地方政府作为基础设施建设和公共服务投资的主体，目前面临的突出问题仍是税源不足，财政收入少，财力有限。据调查，中、西部小城镇镇均经济总收入分别只有2.9亿元和1.5亿元，远低于东部的6.4亿元；镇均财政收入分别为480万元和327万元，也低于东部的1332万元。⑧另外，中西部地区县镇两级财政分配关系中“强县弱镇”的现象普遍存在，财政供养人员经费支出占比过高，多数超过三分之二，有的达到80%以上，是典型的“吃饭财政”，无力为就近市民化提供资金支持。因此，地方政府往往更乐意在城镇建设方面着力，而在推进人的城镇化方面进展甚微，使得农业转移人口在市民化中既要承担大部分教育、公共卫生、养老补贴等方面的成本支出，还要自行承担个人生活成本、租购房成本等，限制了他们城镇化和市民化的步伐。

3.城乡二元体制阻滞严重，公共服务均等化程度不足

党的十八届三中全会提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，它也是中西部农业人口就近市民化的最主要障碍。首先，中西部小城镇基本公共服务供给制度明显落后，服务水平低下。虽然小城镇户籍制度改革已先行一步，全面放开，但不意味着拿到了居住证就可以享受跟城里人一样的社会福利。县、镇不仅公共服务制度残缺落后，而且服务标准和福利水平也远低于大中城市，在小城镇能享受的福利赶不上增加的生活成本，使农业人口就近市民化免不了会有教育、住房和社保等方面的顾虑。其次，就近市民化政策支撑不够。近年来，中西部多地积极推进新型城镇化，先行先试探索出了许多新路径，但面对的共同问题是，在涉及土地、资金、房产和税费等方面缺乏配套的政策支持，农村宅基地流转、土地权属调整，城镇基本医疗保险和新农合之间有效衔接等许多方面，还缺少相应的政策和法律法规支撑，制约了就近城镇化和市民化的推进。

三、推进中西部地区农业转移人口就近市民化

相关体制机制的创新农业转移人口就近市民化面临的各种困难，实际上最后都根源于传统的二元经济社会体制。要引导和推进中西部1亿农业人口实现就近市民化，必须直面体制机制挑战，通过采取多种措施，尽快建立一套行之有效的促进机制。就近市民化促进机制是一个系统工程，内容极为丰富，包括农村退出、城市进入和城市融合等各个环节的改革举措，也涉及经济、政治、社会、文化和制度等多个层面的体制创新和机制衔接，具体有户籍制度、农村土地制度、人力资本制度、社会保障制度等。⑨

1.建立产业发展促进机制，以产业带动就业

农民就近市民化的前提是能够在县镇先实现非农就业，然后才能实现落户和融入城市，实现“人的城镇化”。就业依靠产业支撑，县镇因此需要建立产业发展促进机制。

第一，建立三次产业协调发展机制。小城镇要吸引农民工进城就业、落户和逐步融入城市，必须立足自身条件，因地制宜发展三次产业，以增强城镇集聚效应。要突出工业发展对城镇和就业的支撑作用，通过加快资源整合和产业调整，优先发展劳动密集型产业，同时培育发展战略性新兴产业。引导原有乡镇企业向小城镇聚集，并通过体制改革和技术创新，做大做强乡镇企业，增强产业聚集效应。要强化农业现代化对城镇化的支撑作用，通过改造传统农业，推进农业产业化经营，发展规模化、高效化、集约化的现代农业。要强化服务业的支撑作用，把推进城镇化与繁荣服务业结合起来，加快发展生产性和生活性服务业。

第二，建立龙头企业培育机制。要积极引导社会资源向龙头企业集聚，推动龙头企业在产品标准、质量检测、财务结算等方面不断规范，核心竞争力不断提升。激励龙头企业对其上下游配套企业通过多种方式进行重组和改造，逐步衍生或吸引更多相关企业，增强集聚效应，降低综合成本，扩大产业集群规模，促使同类产业集群发展，进而提高中小城镇的产业聚集能力，实现可持续发展。

第三，出台产业发展促进政策。首先是积极研究承接劳动密集产业的推进机制。在国家促进产业西移的有利契机下，促进国家基础设施建设投资向中西部倾斜，并在财税、金融、产业配套等方面给予优惠的政策。其次是建立引导东部劳动密集型产业和加工组装产能向中西部转移的运行机制，鼓励东部产业园区在中西部开展共建、托管等连锁经营机制，以“业”兴“城”，做大做强中西部中小城市和县城，提升人口承载能力。最后是出台有利于中西部地区产业集群做大做强的用地、税收、资金、水电等扶持产业发展的优惠政策。通过完善人才、技术、资金、信息、土地等要素市场体系，营造良好的市场环境，形成客货流、信息流和资金流的快速通道，全面服务中西部地区企业发展等。

2.建立成本分担机制和资金保障机制，满足资金需要

农业转移人口能否就近市民化，受制于市民化的成本和县镇基本公共服务供给状况。为促进就近市民化，必须通过建立成本分担机制和资金保障机制，满足市民化降低成本和享受县镇基本公共服务的资金需要。

第一，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。这是降低农业人口市民化成本、促进农业转移人口就近就地市民化的关键所在。要根据农业转移人口市民化成本分类，理清政府、企业、个人在农民工市民化成本上的分摊责任，政府需要切实承担公共成本，企业和个人则要承担市场成本。政府承担的公共成本有义务教育、劳动就业、基本养老和医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的支出；企业要依法缴纳农民工养老、医疗、工伤、失业、生育等社保费用；农民工则要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。要合理调整和优化中央与地方政府的分摊责任。中央政府承担需要全国统筹的基本公共服务部分，地方政府则应承担地方性公共事项，中央财政可通过增加转移支付总额，促使中西部地方政府的财力与事权相互匹配。

第二，建立健全资金保障机制，弥补资金缺口。首先，完善地方税体系。要在调整规范中央和地方事权和支出责任后，逐步建立地方主体税种，完善地方税体系，稳定地方收入来源，保障地方财力需求，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。其次，规范转移支付制度。完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，以新增城镇常住人口就学、就医等城镇基本公共服务保障状况为分配因素，鼓励引导县镇加快推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。再次，建立稳定的政府投入制度。要确保中央预算内投资以及城镇污水管网等现有投资渠道向中西部中小城镇基础设施建设倾斜，地方政府要确保城市基础设施尤其是非经营性基础设施项目建设资金的投入力度，同时要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式吸引包括民间资本在内的社会建设资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市建设项目。复次，创新城镇化融资模式。要借鉴市场经济成熟国家的普遍做法，放宽市场准入，允许和吸引社会资本参与中小城镇基础设施建设的投资和运营，推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营权、资产证券化、基础设施产业投资基金和城市建设投资债券等模式，参与城镇基础设施等的投资和运营。最后，引导民间资本参与中小银行、城镇化发展基金的设立，发挥政策性金融机构的作用，为城镇基础设施和保障性住房建设提供融资服务。规范地方政府举债融资机制，建立债务风险预警化解机制和地方政府信用评级制度等，有效防范财政风险。

3.统筹推进新型城镇化综合配套改革，构建城乡一体的社会管理制度

促进就近市民化，需要紧紧抓住“人的城镇化”这一核心，既要力戒传统城镇化中大量存在的“土地城镇化”“房地产城镇化”等现象，又要努力推进相关体制机制的配套改革和创新，取消城乡分治的社会管理体制，形成城乡一体的社会管理制度，为中西部农业转移人口实现就近城镇化和市民化，分享城镇公共服务和提高市民化能力创造有利条件。

第一，深化户籍改革，破除二元体制。长期困扰农民城镇化和市民化的“户口”改革已经破冰，中西部省份已全面放开建制镇和小城市的落户限制，农民只需拥有合法稳定住所，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在县镇申请登记常住户口。在建制镇和小城市落户基本没有门槛，但这不意味着一拿到居住证就可和城里人享受同样的社会福利，这也是此举并没有吸引到农村人口前来中小城镇落户的主要原因。推行户籍制度改革，只是打破城乡二元体制后续系列改革的逻辑源头，主要为允许并保证居民在城乡之间的自由流动提供了制度保障，而消除挂钩福利、均衡资源配置、使进镇人口均等享受基本公共服务才是户籍制度改革的宗旨和主要内容。因此，户籍制度改革最重要的是建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，这些才是捆绑在户籍上的利益。要通过相关配套改革，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。

第二，健全体制机制，实现基本公共服务均等化。中西部县镇是否具有吸引力，就近城镇化和市民化能否成功，说到底是农业人口进入县镇后能否真正享受城市居民均等的公共服务。为此，必须继续推进基本公共服务均等化改革。一方面，要健全基本公共服务供给和保障制度。着力推进义务教育制度、社会保障制度、公共卫生制度、劳动就业制度和财税制度等的改革和并轨，把优质的教育、医疗等基本公共服务资源逐步安排到城镇，通过缩小县镇与大中城市公共服务质量和水平差别，使农民在当地城镇就可以就近享受城镇化的成果。放开市场准入，鼓励各种社会组织、市场主体以及社会公众参与提供基本公共服务，完善基本公共服务供给方式。深化政府间财政转移支付制度改革，保障财政支出向公共服务领域倾斜。另一方面，要明确政府公共服务职能，建设服务型政府。地方政府应摒弃原有的经济建设主导一切的思维模式，把实现社会福利最大化和均等化放在首位，改变资源配置重经济投入、忽略公共服务支出的状况。在地方政府政绩考核和干部选拔任用方面，加大基本公共服务方面的考核力度，使其真正成为硬指标、硬任务，同时健全基本公共服务领域的法律规范，强化对公共服务市场的法律监管。

第三，改革农村产权制度，建立农地有偿流转退出机制。农民的承包地、宅基地和住房既是生产资料也是生存保障，关乎农民的生存和发展。促进农民市民化，既不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，又需要通过以承包地、宅基地和住房等农民主要财产为内容的产权改革，切实增强他们进城安居和市民化的能力。从促进市民化的角度讲，农村产权制度主要涉及土地承包权和宅基地使用权问题。一方面，应健全耕地流转制度与机制。通过“确权、登记、颁证”，依法确认农民对土地的长期经营权和对承包地的占有、使用、收益和处分权利。允许农民本着自愿原则视具体情况，通过依法转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转承包经营权，促进适度规模经营。建立农地退出补偿机制，允许利用耕地入股分红等经济手段，引导农民与耕地脱钩。政府应鼓励和支持地方建立农村宅基地退出资金库，对自愿退出宅基地的农民，给予一次性经济补助。另一方面，探索农村宅基地资本化模式。允许农民对宅基地采取出让、作价出资或入股、抵押、担保、置换和转让等方式，自愿有偿退出，进行宅基地资本化运作。建立农村产权流转交易市场，保障农户宅基地用益物权，为农业人口转移固定资产提供制度支撑，提高他们市民化的经济能力。

第四，改革县镇管理体制，提升治理和服务能力。发达的县域经济和镇域经济是农业转移人口在就近城镇安居乐业的载体，而提高县、镇产业和人口承载能力的重要内生动力，依赖于行政管理体制的创新。一方面，要改革县级政府管理体制，促进县城建设优先。国人对“县域”的认同源于生活习惯和文化模式，假如有发达的县域经济，人们就会缩短区域流动的半径，到附近县城就业定居。发展县域经济，可考虑建立“省管县”体制，实行市县分立，将基本建设投资重点向县城倾斜，改善县城的投资环境。改革直管县财政体制，市区不再参与分享直管县的税收与非税收收入，省级财力性转移支付和专项补助应单独核定直接下达到直管县，减少运转层次，提高管理效率。县级政府要建成服务型政府，提高服务效率，切实理顺其与企业、市场、社会的关系。另一方面，要改革镇级政府管理体制，扩权强镇。镇级政府承担了大量的职能和责任，却没有相应的职权。涉及财政、税务、土地等几乎所有重要事项，都要镇政府找上级政府直管部门审批，财权与事权不匹配，需要尽快改变这种局面。应对人口规模较大的农村重点小城镇，如人口达到20万以上的，实行“镇改市”，人口达到10万的，可赋予县级行政和管理权限。与小城镇建设发展相关的审批权限，完全下放到重点镇镇政府。省、市政府下达给重点小城镇建设发展项目、资金、土地指标等实行指标单列，直接到镇，减少中间环节。

注释

①金三林：《以省内就近转移为重点有序推进农业转移人口市民化》，《中国经济时报》2013年10月14日。②长子中：《当前农民工流动就业特点及趋势分析》，《广东经济》2012年第3期。③章轲：《发展中国论坛副主席王景新：农民就近城镇化最利于权益保护》，《第一财经日报》2014年7月15日。④李强、陈振华、张莹：《就近城镇化与就地城镇化》，《广东社会科学》2015年第1期。⑤⑧杨天祥：《东中西部地区小城镇发展水平比较》，《西部大开发》2001年第10期。⑥谢冰：《中国中西部地区小城镇发展与就业问题研究》，《科教文汇》2006年第8期。⑦《中国农民工市民化成本调查：公共成本或达13万亿元》，《凤凰周刊》2013年11月22日。⑨参见杨云善：《建立农业转移人口市民化促进机制研究》，《河南社会科学》2014年第2期。

责任编辑：文刀

The Problems and Countermeasures of Rural Migrant Workers′ Citizenization Nearby

— A Case Study of the Central and Western Regions

Yang Yunshan

Abstract：The promotion of rural migrant workers′ citizenization nearby is the fundamental purpose of "guiding about 100 million people in the Midwest realizing urbanization nearby" put forward by Central Committee of CPC， it is the main embodiment of essence about "people of urbanization" and the necessary requirement for the Midwest to accelerate the process of urbanization nearby. Accelerating citizenization nearby in the Midwest not only have important significance and certain realistic foundation， but also face some difficulties which need to be solved urgently such as weakness in industrial foundation， deficiency of the employment post， imperfect mechanism in cost sharing， the huge funding gap and the seriously blockness of urban-rural dualism. These problems must be mainly solved through the innovation of related system and mechanism such as industrial development mechanism， cost-sharing mechanism， fund guarantee mechanism and social management system， and gradually form an effective promotional mechanism of integration of urban and rural areas. Only through these ways can the conflicts be resolved and the process of citizenization nearby can be speeded up.

Key words： urbanization； rural migrant population； citizenization nearby； promotional mechanism