区域化党建：困境与进路

赵淑梅

摘要：“区域化党建”方针提出后，各地党组织进行了多元化探索，逐步形成了组织设置便利化、领导体制偏平化、管理服务集约化和资源配置项目化四种区域化党建的基本实践形态。目前，区域化党建存在的突出问题有组织悬浮化、“小马拉大车”、被动式参与以及资源不均衡等。深化区域化党建的探索，必须彻底改变行政化的思维方式，从基层视域转向整体视域，从固化区域转向弹性区域，同时充分利用新一代信息技术。

关键词：中国共产党；服务型政党；政党现代化；大数据

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）06-0021-04

早在1996年，党中央就意识到城市基层党建在一些地方不适应形势的变化，“影响了党的路线、方针、政策在城市基层的贯彻落实，不利于城市的改革、发展与稳定”①。1999年至2004年，中共中央组织部先后召开四次关于街道社区党建的工作会议来研究如何加强新形势下的基层党建工作，最终提出构建区域性大党建的设想。截至2006年年底，全国城市和建制镇的“一社区一支部（总支、党委）”率都达到了99.9%以上。②以社区党组织为核心的社区组织体系基本建成。在此后的10年中，各级党组织对于城市基层的区域化党建进行了持续性探索，明确了区域化党建的基本内容，形成了区域化党建的多种模式。但相比我国的城市化进程以及基层社会管理的需求，区域化党建需要破解的难题仍然很多。只有深入分析区域化党建既有模式与核心目标之间的差距，深刻认识区域化党建面临的困境及其根源，才可能找到深化区域化党建探索的方向。

一、区域化党建的核心目标与实践形态

“区域化党建实际上是把区域发展理论、系统理论和现代管理理论等引入党建领域，从区域视角对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划和系统推进，从而实现党建功能的最优化。”③所谓“党建功能最优化”，就是党组织用最少的成本发挥最大的作用。因此，区域化党建的核心目标应该有两个：一是降低党组织运行的成本，二是最大限度地发挥党组织的作用。二者缺一不可。为了实现这两个核心目标，各地党组织进行了多元化探索，逐步形成了目前区域化党建的四种基本实践形态。

1.组织设置便利化

随着市场经济改革的深化、单位制的解体以及“两新”组织的大量涌现，党建空白点不断增多。因此，各地纷纷将一定区域内灵活设置党组织作为实践区域化党建的首要途径。其中，最典型的党组织设置方式是将党组织建在“网格”上，也就是所谓的“党建工作网格化”。目前，“网格”的最大外延是街道，即在一个街道内按照一定原则划分一级网格；很少有地区会突破街道的边界设置网格。通常情况下，街道党工委会将区域内的居民区、机关、学校、医院、部队、企事业单位、社会组织等单位党组织按照“地域就近”“行业相邻”等原则划分为若干块区，然后在每个块区建立一个社区党组织或党建联盟。除

了社区这类一级网格之外，很多城市的基层党组织还会在社区下面再细化出二级网格。在二级网格中，村组、楼院、街区党小组（支部、总支）这类传统延伸方式仍占主体，支部建在楼上、支部建在市场、支部建在协会、支部建在产业上、支部建在园区上等各种新的便利化组织设置方式也越来越多地被采用，旨在整合没有明确主管部门的“两新组织”的片区党组织模式也被很多地方运用，从而形成了多层级、多元化的基层党组织网格体系，有效地扩大了城市基层党组织的覆盖面。

2.领导体制扁平化

区域化党建的第二个载体是以“1+X”的领导模式为基础组建街道大工委和社区大党委。即在保持街道、社区党组织核心地位的同时，吸收城管、卫生、质监、教育等部门以及业主委员会、物业公司、驻区单位等多个社会协同单位的党员干部，以兼职委员身份进入党组织领导班子，共同参与街道、社区党建工作以及社会性、群众性、公益性事项的决策，共同协调解决街道、社区问题。与此同时，一些地区还将区域化党建向区（县）层面延伸，建立以区域党建联席会、区域党建促进会、区域党建联盟等为代表的区级党建领导协调制度，为区域内的机关、企事业、医院、高校、科研院所、部队、“两新”组织等单位党组织搭建共驻共享、共建共赢的有效平台。有的地区在党建联席会议下还会继续设立分支委员会，比如金融商贸委员会、政法综治委员会、科技产业委员会、教育宣传委员会、文化艺术委员会、医疗卫生委员会等，整合专业机构和专业人才资源，解决各类民生问题。“这些区（县）级层面区域化党建组织的建立，打破了条块分割的体制限制，消除了行政级别高低的差别，也突破了不同行业、不同类别的单位党组织之间互不相通的壁垒，以地缘为纽带，以扁平化的组织架构为平台，促进了区域内各类单位党组织全方位、宽领域、多层面的直接互动、合作共建。”④

3.管理服务集约化

在解决了早期的组织覆盖和领导体制扁平化等问题之后，让原有以及新建的基层党组织有效运转起来，在更宽广的平台上服务党员、服务群众成为各地落实区域化党建方针的又一着力点。党群服务中心、党群服务站、党群服务办公室等不同层级的共享式服务平台应运而生，成为区域化党建方针的第三种实践形态。通常，党群服务中心建在区或街道一级，党群服务站建在社区一级，党员服务办公室建在社区内的居民小组或其他网格上。这些党群服务中心（站、办公室）多单独设置，少数与同级的居民事务受理中心或文化活动中心等合署运作。除了党员教育活动室、党代表工作室、党员接待室、免费多功能活动厅等常态化设置，有的地区还将群众体育场馆、卫生服务站、民生大厦、物业中心等整合进来，有的地区甚至还设有专人负责接线、接待，为来电、来访的党员群众咨询服务提供指导和帮助，并记录来电、来访内容和处理结果。由此可见，党群服务中心已经将教育管理党员和服务群众这两项基层党组织的重要职能进行集约化整合，成为“群众—党员—各类组织”的资源共享平台。这正是区域化党建的内涵所在。

4.资源配置项目化endprint

2012年，党的十八大报告要求全党“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，为基层党组织建设指明了方向。在此基础上，2014年中央下发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，明确要求“基层党组织要转变工作方式、改进工作作风，把服务作为自觉追求和基本职责”。从近几年的实践来看，基层党组织要提升自身的服务能力，必须不断开拓与合理配备各种服务群众的资源，而且要量身打造出符合所在地区群众需求的各类服务项目。在这一背景下，资源配置项目化逐渐成为区域化党建的又一实践形态。所谓“资源配置项目化”，是指街道或者社区将党员、群众的各方面服务需求整合为医疗服务、就业指导、科普、文体、环境治理等若干个具体的服务项目，然后驻区单位、若干党员或个体党员根据自身优势进行项目认领并签订认领协议书，进行契约化管理。相比原来那种统一要求、统一服务的方式，项目化处理方式给了驻区单位和个体党员更大的选择空间，不仅有利于激发他们服务群众的积极性，而且有利于挖掘、盘活、整合区域内各方的自有资源，实现资源利用效率最大化。

二、区域化党建的困境及其根源

在探讨深化区域化党建探索方向之前，有必要系统总结目前区域化党建实践中面临的突出问题，因为这些问题所反映的正是当前区域化党建的困境所在，也是今后区域化党建所要破解的核心命题。

1.组织悬浮化

区域化党建的思路对于解决基层党组织覆盖空白点问题发挥了重要作用。但组织覆盖只是党建工作的第一个环节，发挥战斗堡垒作用才是建立党组织的最终目的，也是衡量基层党建工作的核心标尺。就此而言，目前基层党组织悬浮化的现象仍较为严重。一些党组织将自己封闭在党内，脱离群众，不能发挥纽带联系作用。个别党员不愿参加所在党组织开展的联系、服务群众的相关活动，不能发挥先锋模范作用。这在很大程度上削弱了区域化党建的实践效果，使其在很多地方陷入形式化的困境。

2.“小马拉大车”

在目前的区域化党建布局中，街道党工委、社区党组织是核心，承担的党建责任也越来越大。它们虽不是管理者和领导者，却是区域内各方的协调者和引领者。但在实践中受传统的行政化思维影响，区域内一些行政级别更高的机关企事业单位以及个别规模以上非公企业不愿“自降身段”去参与社区建设，街道党工委、社区党组织在与驻区单位沟通时也往往不自信，以至于党建联建、资源共享只能在有限的范围内实现。为此，许多基层干部认为只有给街道、社区配备更大的权力或者让更高的权力主体去推动，才能实现区域化党建。但这在操作层面上不现实，也违背区域化党建的初衷。

3.被动性参与

除了行政化思维外，一些驻区单位、在职党员不愿参与社区党建，是因为目前街道、社区设计的联建共享项目主要是服务社区居民和部分小型驻区单位，有的甚至只服务于弱势群体，没有照顾到参与共建的大型驻区单位和在职党员的需求，无法调动他们的积极性。更值得注意的是，很多地方已经意识到这一问题，但采取的办法仍然是行政推动，而非内在动力激发。比如，在职党员回社区报到，依靠的是在职党员所在单位的硬性要求。又如，新社会组织认领服务项目，依靠的是将党建纳入社会组织年检之中。这类方案往往治标不治本，近期有效，远期无用。因为将区域化党建与行政命令捆绑在一起，本身就在向区域化党建的相反方向发展。

4.资源不均衡

服务群众是区域化党建的落脚点。在影响区域化党建实践效果的诸多因素中，服务资源占有非常重要的地位，但是不同地区间党组织所掌握的资源差异性极大。这不仅体现在经费标准不同、党务干部的素质不同以及党群活动中心的硬件配套不同，更表现为驻区单位的资质、数量、种类以及驻区单位领导配合程度之间存在较大差异。比如，综合性社区可用资源往往多于纯居民区。又如，位于教育资源、医疗资源、金融资源等集中的城市中心区域的社区可用资源往往多于远郊社区。再如，驻区单位参与党建联建积极性高的社区可用资源往往多于联建共建单位少的社区。这种服务资源分布的不均衡是制约区域化党建整体水平提升的另一难题。

上述问题的存在，究其原因，当然与党员和基层干部个体党性修养不强、政绩观错误、工作方式陈旧以及拜金主义思潮的影响有关，但从政党适应性的角度看，三种旧有的思维方式值得高度重视，需要着力改变：一是以管控为主的行政化思维；二是受地方主义思想影响的属地固化思维；三是将党建视为单纯的政治问题、不考虑其他领域新情况的单线思维。

三、深化区域化党建探索的主要路径

1.彻底改变行政化的思维方式

随着“三有一化”⑤方针的落实，早期影响区域化党建的无人管事、无钱办事、无处议事等问题已经得到了初步解决。以管控为主的行政化思维以及在这种思维指导下形成的对于行政手段的习惯性依赖，是当前区域化党建面临的最大难题。因为行政化思维限制了各级党组织对于“党建资源”的认识，使其始终纠结于如何给基层干部更多的权力以及如何争取到更多的财政支持，而不是想办法盘活已有资源特别是拓宽可用资源的范围。要“破解这一难题，需要进一步解放思想，摒弃官本位、权本位，建立社会本位、市场本位，构建区域扁平化的党建资源和服务交换场”⑥，用丰富的党建资源而非行政权力为基层党组织“撑腰”，吸引更多的驻区单位和党员参与到社区建设和服务群众的实践之中，进而通过不断提升服务质量增强社区居民对城市基层党组织的信任感，巩固党的执政基础。

2.从基层视域转向整体视域

区域化党建是对单位党建的补充和升华，是要填补单位党建空白点，不是要消灭单位党建。未来相当长的时间内，单位党建不仅会继续存在，还将占有较大比重。深化区域化党建必须考虑到这一点，必须照顾到不同级别驻区单位和在职党员的需求，让他们也能在区域化党建资源和服务交换平台上找到所需资源。由此，区域化党建的视野应当从基层转向党的整体，将地方和中央的组织资源融入其中。在资源共享的现代化思维指导下，这种转变无须与行政挂钩，而是要将执政党建成一个多层级的区域党建共同体。其中，中国共产党中央是一级区域，省（直辖市、自治区）是二级区域，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区是三级区域，街道、乡镇以下为四级区域。只要驻区单位参与社区建设、服务社区居民，它就可以到更高层级的平台获得互换资源。需要指出的是，这种到更高层级的平台上获得资源不是说向区委、市委甚至省委、中央委员会要资源，而是说当所在社区和街道内部没有相应资源时，可以从同一区内、同一市内、同一省内乃至全国范围内的其他社区、街道的党组织那里获得资源支持。这实际上要打破的是行政化思维和属地化思维下形成的党建资源“壁垒”。endprint

3.从固化区域向弹性区域转变

在传统区域化党建思维下，既然要建四级区域党建共同体，就要成立更高层级的领导机构，比如某市党建联席会议、某省党建联席会议。在现代化党建思维下，区域化党建中的“区域”可以是固定划出的某一区域，更多的应当是临时形成的弹性区域。比如要完成第一项任务时，需要整合A、B、C三个社区的资源，那么A、B、C三个社区就构成一个临时性区域。而完成第二项任务时，需要整合C、D两个社区的资源，那么C、D两个社区就构成一个临时性区域。换言之，党建资源的整合不需要打破原有的社区划分，也不需要再建一个跨社区组织，只需要在“虚拟区域”内重组资源即可。相比固化区域，以资源重组为主要特点的“虚拟”弹性区域更加灵活，也更节约组织成本。

4.充分利用新一代信息技术

在十年前，实现全党范围内的资源共享、构建弹性区域或许比较困难，因为更多地要依靠人与人之间的直接沟通协调。但在以大数据、云计算为代表的新一代信息技术已经十分成熟并被广泛应用到各个领域的今天，建立一个全党范围内的资源管理和共享平台并不困难。通过技术设置，平台不仅提供资源检索功能，还可以根据具体的党建项目推送出最优（包括地域就近、成本最低等）的资源组合。因此，深化区域化党建的首要任务是彻底改变区域化和属地化思维，拓宽党建视野，充分利用新一代的信息技术为党建服务，建设一个涵盖全国基层党组织党建资源的数据平台。需要指出的是，这里的党建资源，既包括社区党组织掌握的场地、经费，社区党员和非党员群众的特长，驻区单位的物化资产和专业服务等常规资源，也包括基层党建中遇到的问题及解决问题的各种方案。因为站在全党的高度，问题共担、经验共享不仅有利于节约解决基层党建现实问题的成本，还将便于基层党组织根据本地区的发展阶段预判可能遇到的各种问题，制定预案。这无疑有利于整体上提升区域化党建的实践效果，深化全党对于区域化党建的思想认识。

注释

①《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》，法律出版社，2009年，第98页。②《十六大以来党的建设成就巡礼：基层组织建设开创新局面》，《人民日报》2007年7月13日。③谭果：《浅析区域化党建的逻辑动力和科学路径》，《湖南行政学院学报》2011年第3期。④陈新光、章再彬：《加强区域化党建工作的路径和方法》，《上海党史与党建》2014年第3期。⑤“三有一化”指的是“有人管事、有钱办事、有处议事，推进城市基层党建区域化建设”。⑥孙林：《区域化党建须规避三个误区》，《学习时报》2015年6月8日。

责任编辑：浩淼文刀

Regional Party Building： Dilemma and Path

Zhao Shumei

Abstract：After the "regional party building" guideline was proposed， party organizations in different areas have been exploring how to put the guideline into effect. Now the regional party building has four kinds of basic practice forms. The first is setting up organizations conveniently. The second is flat leadership system. The third is intensive management and service. The fourth is allocating resources through projects. Currently， the outstanding problems of the regional party building are as follows： organization malfunction， "small horse pulling big carts"， passive participation and unbalanced resources. So if we want to deepen the exploration of the regional party building， we should completely change the administrative way of thinking， transform basic level vision into overall vision， turn the understanding of "region" from fixed regions to flexible regions and take full advantage of new information technology.

Key words：the Communist Party of China； Service-oriented political party； modernization of political parties； Big Data中州学刊2016年第6期经济新常态下推进endprint