19世纪初到20世纪90年代澳大利亚移民政策回顾

苏佳卓

19世纪初到20世纪90年代澳大利亚移民政策回顾

苏佳卓

摘要:回顾19世纪初到20世纪90年代澳大利亚移民政策，从自由移民、限制禁止移民、种族同化移民、多元文化移民四个时期,分析了澳大利亚移民政策的形成以及存在的利弊原由，主要受国内经济现状及劳动力需求的影响。历届政府出台相应的移民政策，逐步改善移民机制，使其更科学化，不仅提高移民的数量，并且保证移民的整体素质，更好地匹配国内实际需求，从而杜绝了人才的浪费和政府财政的额外支出。

关键词:澳大利亚；自由移民；种族同化

澳大利亚位于南半球，其领土面积7,617,930平方公里，四面环海，是世界上唯一国土覆盖整个大陆的国家。受独特的地理位置影响，澳大利亚长期处于地广人稀的状态，因而，外来移民成为其一个重要的人口来源。作为一个典型的移民国家，澳大利亚被社会学家喻为“民族的拼盘”。移民政策也因此成为了澳大利亚的一项基本国策，并在其国家事务中一直居于重要地位。移民政策不但成为了满足澳大利亚经济和社会发展对劳动力需求的重要工具，从宏观上同样也调节着其人口数量的发展，该政策的变化更是直接影响了澳大利亚移民的地区来源、种族构成、文化素质水平和职业技能水平等[1]。本文回顾澳大利亚19世纪初到20世纪90年代的移民政策变化，经历了自由移民政策、限制禁止移民政策、种族同化移民政策和多元文化移民政策四个发展阶段。

一、自由移民时期

澳大利亚的第一批移民可以追溯到18世纪末。当时英格兰、苏格兰和爱尔兰地区犯罪频发，美国在1776年独立后，不再愿意接受英国的流放犯，因此澳大利亚便成为了大英帝国新的海外监狱。1788年1月26日，英国流放到澳大利亚的第一批犯人抵达悉尼港，英国开始在澳洲建立殖民地。1790年，第一批来自英国的自由民移居澳大利亚，正式开启了澳大利亚接受移民的历史。这些来自英国的自由移民以悉尼为中心，逐步向内陆发展，到1803年，殖民区已拓展到如今的塔斯马尼亚。

然而到19世纪初，澳大利亚的人口自然增长仍然无法满足国家发展的需求。特别是1851年，新南威尔士州和维多利亚州金矿的发现把国内劳动力紧缺的局面暴露无遗。采矿需求大量的矿工，于是部分矿主提议政府适当雇佣一些中国人、印度人及太平洋岛屿人作为契约劳工。第一批中国移民出现在澳大利亚的确切时间尚难定论，但是据派驻厦门的英国领事报告说，1851年约有1438名中国人抵到澳大利亚，到了第二年，在澳华人总数已达2666名[2]。受淘金热潮趋势的影响，越来越多的各地移民奔赴澳洲。到了1857年，在澳华人数字已高达3万人以上，而后一年间(1858-1859年)，又增到4万2千人。据史料记载，1858年，维多利亚每7个成年男子中就有1名中国人，中文也成为当时人际交往的第二语言[3]。

可见直到19世纪中期，受国内劳动力短缺影响，澳大利亚政府奉行的是自由移民政策,广为吸纳各地移民到澳洲弥补劳动力的缺口,对移民大开便利之门。

二、限制禁止移民时期

由于白人矿工比较懒散，随着大量亚洲移民的涌入，当地雇主越来越偏好雇佣吃苦耐劳且薪金低廉的非白人矿工。因此，白人矿工的经济利益逐渐受到威胁，从而导致白人矿工和非白人矿工间的矛盾日益尖锐，最终爆发了1854年维多利亚本迪戈金矿白人矿工排华事件。这一事件又催化了第一个排华法案——《维多利亚排华法案》的产生。之后各殖民地陆续出台排华法案，澳大利亚排华情绪进一步高涨，排华进程也在1888年7月达到高潮。第二次“洲际会议”通过议案，所有自治殖民政府一致同意通过立法来严格控制华人移民，成为澳大利亚历史上限制非白人移民的开端。

随着澳大利亚民族资本主义经济的形成，澳大利亚逐渐形成了共同的民族文化，随之民族主义情绪普遍高涨起来。一部分民族主义者希望欧洲白人永占澳洲大陆，使它成为英国及欧洲的延伸体，提出了“澳大利亚人的澳大利亚”的口号，声称“要让不值钱的华人、黑鬼和欧洲穷光蛋通通滚出去”[4]。他们主张保留澳大利亚大陆的“白色”种族特征，即实行“白澳政策”：通过限制和禁止以亚洲人为主的有色人种移居澳洲，驱赶喀呐喀劳工出境以及歧视居住在澳洲的亚洲人和太平洋岛屿居民等办法来建立一个纯白种人的国家[5]。

1901年澳大利亚联邦政府成立，同年9月，联邦议会通过《限制入境移民条例》，标志着“白澳”政策的全面推行。由于忌惮当时的英国政府与中国及日本政府的新战略关系及大英帝国的多元种族特征，该条例并未直白地出现“白澳政策”的字样，而是巧妙地采用“听力测试”法。该条例规定凡是澳大利亚移民申请者必须参加一项听写测试，听写任何一种欧洲语言的50个单词，不及格者不得入境；并且任何在澳大利亚居住未满5年的人也必须参加该测试，若不及格则被立刻驱逐出境。该条例为“白澳政策”的公开及全面实施披上了一件合法的外衣[6]。后来政府又陆续通过了《邮电法案》(1901)及《太平洋岛屿劳工法案》(1906)，并出台了《入籍法》(1903)和《养老金法》(1908)。这些法案在之后的几十年对限制有色人种入境澳大利亚起到了显著的作用，直到1947年，在澳有色人种的数量急剧锐减(见表1)，除土著人之外的非欧洲人数量仅占总人口的0.25%，白色人种比例高达99%。从而使得澳大利亚成为了除北欧、西欧国家外“最白”的国家之一。

表1　1901-1947在澳有色人种数量 [7]　(单位：人)

三、种族同化移民时期

第二次世界大战对澳大利亚的种族主义意识产生了冲击性影响[8]。二战中各国人民无论肤色与种族，协同作战，使得澳大利亚人逐渐意识到“白澳政策”的不实用性和不合理性。受其影响，“白澳意识”也逐渐趋于淡化。二战后，澳大利亚联邦政府开始着手重建与复兴政治与经济，并致力建立更大规模的工业基地。战后政府再一次面临劳动力奇缺的困局，加上本国人口出生率的持续下降，迫使澳大利亚再次依赖移民来满足其对劳动力的需求。1945年，政府增设了联邦移民部，并提出“移民就是繁荣”的口号[9]。战后初期，澳大利亚移民大部分来自于英国及少量出于人道主义而被接纳的国际难民。虽然澳方对英国移民提供大量的资助和福利优待，但是英国国内战后重建工作的需要及自身经济的复苏，不仅导致英国人对移居澳洲的兴趣大大降低，甚至出现了移民回流现象。出于对劳动力需求量的与日俱增，澳大利亚政府不得不从“以施舍的态度勉强接受非英籍欧洲移民，而坚决排斥有色人种”[10]逐步妥协，开始放宽有色人种移民及入籍的条件。据统计，1958年有175名亚洲人获得澳大利亚公民身份。1956-1962年，有2907名有色人种获得澳大利亚国籍，到1969年，该数字达到了1.1万[11]。

二战结束到20世纪60年代，澳大利亚移民引进力度增大，“两党政治都支持大量移民的政策，极少有公共舆论对移民计划表示不满”[12], 并在立法层面逐渐放弃了种族歧视的移民政策，即“白澳政策”。然而这并不意味着种族主义因素从移民政策中被全面清除。作为种族歧视政策的替代品——种族同化的移民政策被澳大利亚政府推上了历史舞台。前工党政府总理卡尔韦尔宣称：“我们的目标是将所有来我国的移民澳大利亚化……”[13]。前移民部长斯内登要求：“我们应该有一种单一的文化，每个人都以同样的方式生活，互相理解，有着共同的愿望。”[14]在该政策的提倡下，到20世纪70年代中期，澳大利亚的移民仍以欧洲移民为主体，因为他们在语言、文化传统和生活习惯方面与澳洲人相近。也正由于此，导致该时间段的澳大利亚移民来源狭窄、整体素质不高，且移民选择方面缺乏充分主动性，移民人口供给不稳定。

四、多元文化移民政策

1972年惠特拉姆领导的工党在大选中取得胜利。在后一年，政府公开宣称采用无种族、肤色和国别背景歧视的移民政策。这标志着“种族和肤色”不再成为进入澳大利亚的一种标准，也意味着“白澳政策”的正式废除。在多元文化政策的指导下，联邦政府引进了技术移民理念，并让移民部设计了第一个技术移民评估体制——结构化选择评估体制(Structured Selection Assessment System, SSAS)虽然该评估体制旨在以移民的职业技术能力为选择标准，推动移民选择的去种族化，但是该体制过多评判申请者的主观因素(如同情心、积极主动性)，因此并没有达到预期的效果。

自由党弗雷泽政府上台后也重申了多元文化政策，并致力于大幅提高移民数量，1976年他们把移民目标设为70000人[15]，并在1978年确定了多元文化主义的定义及公布了九条移民政策原则，其中最重要的两条是移民安置的永久性原则和移民选择的“非歧视性原则”，并且再次重申了种族移民政策的终结[1]。于此同时，政府开始关注非欧洲移民，特别是亚洲移民数量的提高。为了有效贯彻“非歧视性原则”，弗雷泽政府于1979年开始启用澳大利亚历史上第一个以数据为基础的积分型评估体系——量化多因素评估体系(Numerical Multi-factor Assessment Scheme，NUMAS)[16]。该体系将考核重点放在移民的技术水平，将职业技能作为考量的第一要素，通过打分来评估移民申请者的就业能力、教育背景和语言能力等客观因素，从而确认其移民资格。具体来说，该体系主要评估申请人的个人及社会因素，包括申请者的态度、生活方式、外在表现、英语水平、职业技能等方面，共分5个等级，每个等级满分为20分，总分100分，60分及格。另外对于高技术高学历的申请者，还有额外10分的附加分[17]。这一评估体系虽然不考虑移民的种族和肤色，并且有助于找到国家建设所需要的“人力资本”，但是它偏向以考核移民申请人的综合素质水平，未能突出其专业技术能力因素[1]。

20世纪80年代开始，澳大利亚政府开始意识到要改变其过渡依赖矿产、能源等资源行业的经济结构，试图寻找新的经济发展方向。而高科技产品的研发和生产及高端服务行业均需要大量可靠的专业技术人才。1981年，政府引进了新的签证类别：劳工短缺和商业移民(Labour Shortage and Business Migration)及独立移民(Independent Migration)。又于后一年颁布了《1982年移民法案》，提出了新的移民评估体系——移民评估体制(Migrant Assessment System)。其简化了原有技术移民积分的计分程序，放宽了技术移民的准入条件，同时更重视移民申请者的教育背景、英语能力和专业技术能力。同时，澳大利亚移民部又引入了新的技术移民类别：雇主提名(Employer Nominated Scheme)、特殊人才(Distinguished Talent)、商业移民(Business Skill)和优先亲属类技术移民(Preferred Family Migragation)，欢迎那些拥有短缺技术和家人已经在澳大利亚的人申请移民。据统计，1983年澳大利亚技术移民人数为38325人，比1982年和1981年分别提升了6.7%和6.3%[18]。然而，该移民体系并没有将移民的专业技能是否匹配劳动力市场需求这一因素纳入考评范围，从而导致大量人才浪费，并加剧了低端就业市场的竞争。

1983年工党上台，霍克政府对移民继续持有欢迎的态度，对家庭团聚类移民政策尤为倾斜。在其任期内，澳大利亚海外移民数量持续攀升，到1988年增至172794的历史最高水平[15]。在执政初期，霍克政府支持来自工会的限制主义观点(restrictionist trade-union view)，该观点视技术移民为本土稀缺职业的主要竞争者，因而极力排斥技术移民。再者由于国内经济转型失利，失业率高达10%以上[13]，政府并未出台任何针对技术移民的有效政策，反而在1984年推出了职业共享系统(Occupational Share System)，规定技术工人类移民申请者必须先通过就业和劳资关系部提供的紧缺职业评估才能提出申请，从而大大制约了技术工人的移民申请[19]。而到了80年代中后期，自由党的扩张主义观点(expansionist)得到大众的拥护，该观点认为技术移民是促进国内劳动力市场职业技能基础提高的重要因素之一，并有助于提升澳大利亚进入亚洲的竞争力[20]。1985年发布的《澳大利亚移民建议报告》更是明确指出平均每一个移民可以给国家带来14个工作岗位，而且商业移民会给国家带来可观的资金[15]。受其影响，政府把1986-1987年度的计划移民总人数提升到11.5万人，并决定吸纳更多的技术及商业移民从而达到促进澳洲经济的发展的目的。当局政府甚至还给所有商业移民申请者提供一个为期3年的居民往返签证，便于他们将产业转移到澳洲[15]。考虑到80年代末不断变化的国际形势及国内经济的回暖，第二届霍克政府废除了职业共享系统，并在1988-1989年度的移民计划中扩大了商业移民和独立移民的份额，分别为17300和10100人。另外，《1989年移民修正法令》把申请者的年龄和英语技能水平纳入正式考核范围，还公布了《澳大利亚优先职业清单》(Priority Occupation List, POL)， 规定经由就业部认可的澳洲紧缺职业技术移民申请者可以额外加分。因此，80年代末澳大利亚技术移民的数量迅猛增长，尤其是独立技术移民和商业移民。但是，20世纪80年代，家庭团聚移民和人道主义移民的比重仍然很大。1983-1984年度，家庭团聚移民占当年总移民数的61.9%，人道主义占22.5%。到了1990-1991年度，这两类移民数仍超过当年总移民数的一半多。

五、结语

综上所述，从19世纪初到20世纪90年代，澳大利亚移民政策经历了自由移民政策、限制禁止移民政策、种族同化移民政策和多元文化移民政策四个发展阶段。短短200年不到的时间见证了澳大利亚移民策略从自由到收紧限制再到逐步放开的过程。究其原因，澳洲的移民政策历来受国内经济现状及劳动力需求的影响较大。在国内劳动力供小于求的时期，诸如19世纪初的淘金时期及二战后国家重建设期，政府会出台移民宽松政策，吸纳各地移民以充实本国劳动力。而在劳动力大量剩余的时期，政府便会出台相应移民紧缩政策，减小当年移民计划数量或提高移民申请要求。白澳时期，澳大利亚的移民政策有明显的种族偏向，而之后的移民政策都充分体现了多元文化、种族融合的特征。纵观历史，澳大利亚历届政府都很重视移民问题，并不断修正移民政策，逐步改善移民机制，使其更科学化。不仅确保了每年移民申请数量的稳定发展，并且保证了移民的整体素质，使吸纳的人才真正匹配国情的实际需求，从而杜绝了人才的浪费和政府财政的额外支出。

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责任编辑：刘海涛

中图分类号：D771.138

文献标识码：A

文章编号：1673-1794(2016)03-0023-04

作者简介：苏佳卓，上海大学悉尼工商学院讲师，研究方向：澳大利亚移民政策(上海 201800)。

收稿日期：2016-04-05