论公共政策制定中公民的参与

张　力　　许　赛（新疆大学　　政治与公共管理学院，新疆　乌鲁木齐　　830046）



论公共政策制定中公民的参与

张力许赛
（新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐830046）

摘要：公共政策制定作为政府决策的核心步骤，公民参与导致政府的公共政策制定是促进其公正、平等的价值取向实现的有效途径，因此公民参与不仅能够促成公共政策制定的科学化以及民主化，更能提高政策的执行力，从而使公共政策制定更加有效地执行，提高公共政策制定的效率。

关键词：公共政策制定；公民参与；科学化

十八大会议以来，中国政府致力于推进社会经济的发展、民主政治的建设。现如今中国的公民权利意识、法律意识和民主意识都在不断加强，公民对政治生活、社会生活的参与要求也逐渐加强，社会大众已经从以往的被动接受公共政策转变为主动地关心公共政策的制定和执行。中国民主政治的推进需要加大公民参与力度，使得基层人民群众的利益能够在公共政策执行中得以实现。

一、公民参与的涵义

公民参与源于古希腊雅典的直接民主模式，也就是近代新公共行政学派在公共行政领域中所主张的“公民参与”。从广义上来说，公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。我国学者俞可平对公民参与的界定为公民参与是指拥有参与需求的公民或公共组织在公共领域范围内通过各种途径试图影响公共政策和公共生活以表达和实现自己的利益需求的一切活动。公共政策制定过程中的公民参与，要求政府应该在法律层面保障公民以及公共组织自由参加社会政治活动的权力，同时拓宽公民及公共组织的参与渠道，使得公民和公共组织充分参与对其自身生活生活紧密相关的政策和决策的制订，并监督其执行效果。

二、我国公民参与公共政策制定的路径现状分析

公民参与政策制定的的途径和方式多种多样，本文从公民参与的动机、参与的制度、参与的组织、参与的时间等多个角度对纷繁复杂的公民参与途径进行研究。

（一）公民参与动机方面。目前，我国公民参与包括主动型（选举、信访、登录政府门户网站提议等合法途径；罢工、游行、静坐、闹事等不合法途径）和被动型途径即民意调查，以及互动型（公开听证、“赛博”、咨询委员会、公私合作生产，）来表达自己参与政策过程的一种的意愿。

（二）公民参与的制度方面。从制度的角度对公民参与的途径进行了分类，包括了制度性参与和非制度性参与。制度性参与又分为间接参与和直接参与，间接参与是通过人民代表大会和政治协商会议以及社团活动、官方或半官方政策咨询机构参与政策过程；直接参与是通过参加公开听证、登录政府门户网站、借助政策公示以及信访等手段。非制度型参与就是依靠舆论扩散（大众传播媒介、网络、私下传播）、民间咨询机构、社会关系网（官民私下接触）、静坐、闹事、上访等极端途径。

（三）公民参与的组织方面。

公民参与政策制定的包括了正式组织参与与非正式组织的参与。正式的组织参与比如人民代表大会、人民政治协商会议、政策咨询机构（官方、半官方）。非正式组织参与，即第三部门、民间政策咨询机构、利益团体。任何形态的社会中，利益团体不同程度地影响着公共政策的制定和执行。利益团体作为政府与社会、公民互动的桥梁，一定程度上代表了公众利益，将其成员的愿景转化为政治需要；利用有组织的游说或舆论等形式敦促政府有关政策或法规的制定或修正；同时还能够监督政府，确保政策公平、公开。

（四）公民参与的时间方面考虑到了公共政策制定前、公共政策制定过程中、公共政策执行中的公民参与，这三个阶段都有公民的参与，从而确保公共政策的质量和执行效果。

（五）目前，从中国的实践来看，参与的主要形式有三种：告知、咨询和积极参与。告知即政府单方向发布信息给公民，公民主动去接受。咨询是政府与公民之间的一种双向关系，政府发布消息给公众，公民要及时给政府反馈信息。积极参与是建立在公民与政府伙伴关系的基础上，公民在政策制定过程中能够与政府之间形成一种公开的对话和交流。

（六）我国公民参与政策制定的新形式。目前，我国公民参与政策制定有两方面的新形式：一方面，先进的公民角色。专门的申诉专员和行动中心；公共服务协同生产者；引进志愿者来提供公共服务；另一方面，决策制定中采取先进的参与手段，包括：公民角色在决策中的制度化；注重保护公共利益的结构。这两种形式客观上对政府和公共管理者以及公民和公民团体在政策制定方面提供了相应的保障。

三、我国公共政策制定中公民参与面临的问题

公共政策的制定并非一件简单的程序，它往往涉及多方的利益，公民参与公共政策制定参在很多的漏洞，很多限制性条件让公民参与困难重重。

（一）公民参与代表的不具代表性。公民参与政策制定可以将自身利益更好的诉诸给政策制定者，因此，政策制定者会相应的根据实际情况选取参与代表。但是，参与的代表（无论是选举、志愿者的组织、、社区事务）往往不具有代表性。不论在哪种场合或条件下，很多有资格参与的民众和已经参与的民众都不能够切实代表那些所有具有资格参与的公众。尤其是，参与制定者往往拥有较高的社会经济阶层、受过良好的教育、较好的经济收入，他们很容易让代表失去代表性。

（二）公民参与和政府管理绩效互斥。公民参与实际上会增加公共管理者日常工作的任务量，因此，在某种程度上影响了公共管理的绩效。相较于管理者来说，公民参与过程的时间问题很大程度上影响了政策的制定。公共管理者要花费时间去了解公民参与过程提出的问题的状况，解决公民参与不具有代表性问题，因此花费大量的时间去考证和考量。政府制定的政策没能满足公民的要求，公民会采取拖延政策来回应政府人员，让这种软回应牵制了政府工作人员。此外，公民参与具有不可预期性的问题，根据个人的兴趣和可以支配的时间而言公民会选择则性的参与，这样导致公民参与远的稳定和可靠成为了问题，但是，公共管理者必须采取相应的代价来确保政策的制定和政府管理绩效不冲突。因此，在一定程度上公民参与政策制定的反而降低了政府人员的办事效率。

（三）公民参与政策制定一定程度降低了决策的质量。公民素质影响决策质量。参与政策制定的公众代表了相应群体的利益，因此很难确保政策制定的公平、公正公众的素质高低会通过他们的提案和表达方式来体现，民众素质如果没能跟上时代的要求，那么所

作出的政策可能会伤害部分人员的利益，从而造成新的矛盾。公民参与增加公共项目运作成本。当前，公民参与公共政策制定往往通过非法途径来解决，非法的或非正常的公民参与大量涌现，破坏了政策制定的程序。政府缺乏对公民参与的正确引导和规范，公众又缺乏足够的理性，阻滞改革、创新，更广泛公共利益的缺失，造成不必要的公共项目运作成本增加。此外，不合法的公民参与形成恶性循环，公民会在寻求解决问题的途径时，直接跳过合法参与途径而选择非法极端的参与途径，迫使政策制定者调整公共政策以体现公民的利益，对整个政府的公信力及社会的稳定都会产生极大的破坏和影响，在根本上威胁到了政策制定的质量。

四、我国公共政策制定过程中公民参与的改善对策

面对我国当前公共政策制定过程中出现的问题和限制，从公民、政府以及国家这三个向度上提出相应的解决对策，从而确保政策制定过程的公正、公开，提高政策质量。

（一）加强公民的主人翁意识，提高自身参与意愿。作为公民，应当充分认识到积极的政治参与是实现自身民主权利的一种基本途径，公民应当养成自身的法治意识，让“有序参与”的观念内化于心，自觉遵守国家法律法规，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范，合理地表达自身的利益诉求。拓宽公民网络参与公共政策制定的途径，公民应当学会在政府网站建言献策，关注政府出台的相关政策动态，即时的表达自身的意见。同时也要发挥公民的志愿者精神，对政策的制定和执行起到监督的作用，提高政策的质量和执行效率。

（二）政府应当拓宽和完善公民参与政策制定的渠道。公民与政府应该实行双向的互动交流，公民要积极参与公共政策制定的进程，最大限度地增进关乎自身的公共利益，对政府出台的政策及时进行反馈。同时，政府应该加强引导，政府采取积极的措施应对政策执行过程中出现的问题，强化公民参与引导和规范的力度，防止出现群体性事件。政府应当加强对政府网站的管理，防止“僵尸网站”出现，政府的不作为也是一种腐败，降低政府的公信力。政府应多渠道的关注公民的合理利益诉求，为民众提供更方便的申诉渠道，及时处理可能恶化的矛盾。

（三）国家应该为公民参与公共政策制定出台配套的法律法规，加强监督。立法机构通过立法建设，制定相应的政策法规，用法律法规约束决策过程，实现对地方政府的公共政策制定过程的监督，降低政治制定及执行过程中出现的腐败行为。真正做到有法可依，违法必究，使公民参与政策制定过程更加科学化、制度化，程序化，法制化。让权力在阳光下运行，提高政府决策的质量和效率，提高政府的办事效率。

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中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）07-0078-01