划拨土地收回的法理思考

王　琪（西北政法大学，陕西　西安　　710061）



划拨土地收回的法理思考

王琪
（西北政法大学，陕西西安710061）

摘要：无论是国有土地所有权人，还是国有土地使用权人，对国有土地使用权都有着各自的权利和要求。在此基础上，二者基于各自的利益诉求不断进行“讨价还价”。为了使公共利益、个人利益在相互均衡的情况下予以实现，一方面需要保障公民个人权利，另一方面也需要强调公共权力的高效和公平。因此，划拨土地使用权收回问题研究对我国的城市化发展和维护城市居民的切身利益都有着显著的理论和现实意义。

关键词：划拨土地；收回；利益

根据《划拨土地使用权暂行管理办法》第2条、第5条规定，我们可以发现划拨土地使用权的两个明显特征：第一，土地使用权人通过无偿方式取得划拨土地使用权；第二，该方式取得的土地使用权是无期限的。可以看出，划拨方式取得的土地使用权是在行政权力作用下产生的。因此，依照法理来讲，无法在市场上进行自由交易。

一、划拨土地使用权收回的原因及类型

划拨土地使用权收回的原因包括三种类型。第一类是国家或省、市主管部门对某一划拨土地的利益与功能已经利用完成或者是不能完成，或是用地关系因期限届至、条件成立或不成立而结束，导致地上活动客观上已经没有存续必要时，主管部门将之收回。不过因为划拨土地是无期限性质的土地权利，除出让土地使用权有使用年限之外，理论上不应有期限之设定，此处的期限届至是指某一事务的活动因为特定期日的届至而完成或结束，并非出让土地使用权的使用期限。这里所提的用地活动或事务的期限届至、条件成立或不成立而结束，应由该事务主管部门判断，依主管该事务的权责部门决定，此并非土地使用权管辖部门的范围。这一类型的收回如某公共场所废止，或公益性事业的裁撤、政府组织的合并或撤除，国有企业的解散消灭等等。①

第二类是关于划拨土地使用权的转让与出让有关的收回，此类型的收回应该是划拨土地使用权另有其他用途而需移转于其它使用权利人，原因包括抵押实现、作价出资入股、破产清偿等等，其中移转的方式多半以出让完成，进而使该用地权利性质发生变更，因土地管理部门基于原划拨土地不得径直作为转让的客体，从而先予回收，再以出让或其它方式处置该用地权利。

第三类是因为违法使用土地而遭致土地权利被收回的情形，如用于阅览书籍的图书馆，其划拨土地使用权被作为设立公司经营商业活动的出资财产，以致该土地主管部门将土地使用权予以收回。此处具体的违法滥用土地使用权情形以及是否不符合该用地权利人依法运作的功能与目的，主管该事务之专责部门应先认定，该主管部门认定确为违法使用后使予以收回。

实体法律上，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称〈暂行条例〉、《房地产管理法》及《土地管理法》对划拨土地使用权收回的均有规定，分析如下：

（一）《暂行条例》第42条条文并未明确规定划拨土地或出让土地，且属于原则性、概要性规定。

（二）《暂行条例》第47条第1款及第2款相当精确的指明无偿取得的划拨土地使用权，在使用权人发生迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地，或在政府根据城市建设发展的需要以及城市规划的要求等条件下，无偿收回，此条文充分的展现了国家对于土地管理配置的高度支配性。②

（三）《土地管理法》第19条揭述关于收回类型的第一类与第三类，即主管监督部门对已经无存在必要者，不符合特定条件者，行使公权力予以收回土地使用权的情形。

（四）《土地管理法》第58条第1款与《暂行条例》第42条一致，即国家作为土地支配管理权责，对土地进行整体配置管理等处置，另外，条文虽特别提及划拨土地使用权收回的情形，但不能理解为划拨土地使用权的收回仅限于第四项，其它各项未显然提及出让土地使用权者，划拨性质用地仍得收回之。除此之外，尚有指明当符合因公共利益需要及城市规划改建需要者，对土地使用权人应给予补偿的特别规定，反之，其第四项及第五项显然属不予补偿的情形。

二、划拨土地使用权收回的法律性质及补偿

划拨土地的收回与补偿问题是相牵连的，但法律条文并未有妥善完整的规定。用地单位已经撤销或者迁移的，或未经原批准机关同意，连续二年未使用的，或不按批准的用途使用的，公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权；土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权；因迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的；根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权，以上这些均属于“行政处理决定”。③

划拨土地使用权是基于国家公共目的与公益性，无需取得一定对价就能于其上经营私有营利性活动。违背、怠于将土地使用权利交付给特定用地单位，其重点应是土地监督部门或者该用地单位事务的监管部门，对该用地单位督促、指正、裁并、迁移，这些管理手段如果涉及到土地权利被收回，仍然是一种高层监管部门对下层部门的行政控制，是管理手段之一，不是行政处罚。所以，若管理造成土地利用人的损害，应该补偿。

注释：

①崔英子.划拨土地使用权抵押的法律问题研究［D］.西南交通大学，2014（3）.

②房绍坤、关滔.论我国土地使用权与建筑物所有权的关系［J］.新西部1995第5期（6-7）.

③卫芷言.划拨土地使用权制度之归整［D］.华东政法大学，2013（175）.

参考文献：

［1］陈健.中国土地使用权制度［M］.北京：机械工业出版社，2003.

［2］王利明.物权法论［M］.北京：中国政法大学出版社，2008.

［3］张春生.划拨土地使用权相关法律问题研究［J］.理论探讨，2011.

［4］王哲.对划拨土地使用权抵押及破产处置的法律思考［J］.法制与社会，2010（1）.

［5］郑美珍.划拨土地使用权抵押管理的难点与对策［J］.现代农业科技.2008（21）.

［6］曹裕霖.划拨土地使用权法律问题研究［D］.南昌：南昌大学，2007.

中图分类号：D922

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）07-0069-01

作者简介：王琪（1991—），女，汉族，山西运城市人，学生，法学硕士，单位：西北政法大学经济法专业，研究方向：土地法。