凝心聚力补“短板”综合帮扶促发展——上海加强农村综合帮扶工作

■金　英　陈　云　郑培泉



凝心聚力补“短板”综合帮扶促发展
——上海加强农村综合帮扶工作

■金英陈云郑培泉

党的十八届五中全会提出了农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的工作目标，并要求实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。中央政治局审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确到2020年通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施，解决7000多万人贫困人口脱贫。上海市委、市政府高度重视，深刻认识中央提出脱贫攻坚战的重大意义，按照中央要求，举全市之力，做好对口援藏、援疆、援滇、三峡库区、青海果洛、贵州遵义等地区脱贫攻坚帮扶工作。同时，结合上海实际，重点是开展解决相对贫困的问题。上海虽然没有国家下达的减贫任务，但是还有农村困难家庭和经济相对薄弱村的帮扶任务。怎样对这些薄弱地区、低收入农户进行精准扶贫，上海从2013年起，启动实施了新一轮农村综合帮扶工作。

一、工作背景

2011年底，中央确定了2300元/人/年的国家扶贫标准线。同时，提出东部有条件地区要提高扶贫开发水平，探索减少相对贫困、实现共同富裕的有效途径。2012年，上海农村低保标准是5160元/人/年。民政部门按照相关规定，每年组织实施农村住户年收入的核定工作，对低于农村低保标准的农户实行资金补差，全面实施了应保尽保。2015年，上海率先实现了城乡居民低保标准统一，农村居民已执行的标准为9480元/人/年。上海农村虽然已没有国家扶贫标准线确定的实际贫困户，但相对困难群体始终存在，特别是到2020年，全市农村居民人均可支配收入要实现翻一番的目标，就要提高农村居民特别是低收入农户的收入水平，这是一个必须要补齐的短板。为此，上海市委、市政府提出要聚焦经济相对薄弱村、薄弱村相对集中地区以及低收入农户，开展新一轮农村综合帮扶工作。

在总结以往帮扶工作经验的基础上，市委、市政府从统筹城乡发展一体化和实现居民收入翻一番的全局高度，把农村经济薄弱地区和低收入农户的帮扶工作摆上了更加重要的位置，进一步整合资源、创新机制、聚焦重点开展系统性、综合性帮扶工作。市委书记韩正指出，上海最有基础、最有条件解决好城乡差别、区域差别和居民收入差别方面的问题。市长杨雄亲自带队先后赴崇明、奉贤、金山调研经济薄弱村和低收入农户情况，提出要以更大的力度、更开阔的思路、更因地制宜的举措，加快破解郊区经济薄弱地区的发展难题，进一步提高困难群众的生活水平，力争全市在加强城乡统筹协调、促进城乡一体化发展上实现新的突破。

三年多来，根据市委、市政府的决策部署，市各相关部门、重点区县、市属重点企业、各相关单位的领导给予高度重视，落实措施，真抓实干，帮扶双方携手制定规划、实施帮扶项目、拓展帮扶领域，农村综合帮扶总体进展顺利，基层干部和广大群众普遍欢迎。

二、主要做法

新一轮农村综合帮扶工作，根据不同对象，明确提出了今后五年的工作目标：到2017年，第一层面，郊区经济相对薄弱地区经济社会发展水平得到明显提升，公共服务领域主要指标接近郊区平均水平。第二层面，经济相对薄弱村集体经济形成一定的自主发展能力，综合实力和村级组织基本运行保障能力不断增强，管理水平不断提高。第三层面，低收入农户人均可支配收入增长幅度明显高于全市农民平均增幅，农村居民生产生活条件要切实改善。

（一）建立综合帮扶机制

市委、市政府形成了1个指导意见、4个实施办法和6个配套政策。在市级层面，成立了以分管副市长为组长、各相关部门组成的帮扶工作领导小组。市农委、市发改委、市财政局、市规土局等单位组建工作推进小组，加强对区县帮扶工作的指导，协调解决工作中的问题。要求区县层面，对应市级建立相应的领导小组。

（二）制订针对性措施

一是设立农村综合帮扶市级专项资金。市政府安排10亿元建立农村综合帮扶市级专项资金，引导形成一批具有长期稳定收益的综合帮扶项目，收益主要用于增加农民收入。二是保障村级组织运转经费。合理界定村级组织运转经费保障范围，确保村级组织正常运转。出台了薄弱村村级组织运转经费补助办法，对2012年村集体组织可支配收入人均低于400元的395个行政村，按40万元/村/年的标准予以补助。三是开展重点地区对口帮扶。确定了经济社会发展较好的5个中心城区、综合实力较强的5家开发区、28家企业集团为帮扶方，与崇明、奉贤、金山3个重点区县形成结对关系，予以资金、资源等综合帮扶。

（三）形成“造血”机制

一是整合“造血”项目资金。将10亿元市级农村综合帮扶专项资金、各帮扶方的捐赠资金以及所在区县的配套资金，整合形成一批具有长期稳定收益的“造血”项目。二是落实帮扶捐赠资金。全市共有38家帮扶单位，开展重点地区对口帮扶。其中，5个中心城区的帮扶资金额为每区每年2000万元，33家企业、开发区的帮扶金额为每家每年500-600万元。2013-2015年已连续三年帮扶捐赠资金100%到位，累计捐赠8.1亿元。三是明确收益分配办法。净收益不超过20%的部分，可统筹用于本村公共服务事业，但不得用于村干部报酬支出；不低于80%部分，主要用于提高薄弱村农民特别是低收入农户的生活水平。

（四）打造一批“造血”项目

一是加快“造血”项目建设。大力推进帮扶“造血”项目建设，努力提升受援区县自我发展能力。截至2015年底，5个经济相对薄弱地区，已有16个帮扶项目方案通过市级审核，项目总投资25.5亿元，涉及市级帮扶专项资金7.8亿元。二是集中力量做大项目。奉贤区设立全区经济薄弱村共有、共育、共享发展平台，建立了“百村公司”，形成了项目联动的良好态势。金山区、青浦区在镇级层面积极打造帮扶项目，崇明县分片确定帮扶项目，浦东新区将薄弱村整合成一个平台，发挥了集中力量做大项目的优势。

（五）丰富了帮扶内涵

一是区级帮扶层面，强化全面帮扶。帮扶区整合在人才、管理、技术、资金等方面的优势，着力提高受援区在教育、卫生、文化、就业等基本公共服务方面的能力水平。二是开发区层面，注重产业帮扶。充分发挥品牌和管理优势，通过品牌输出、人才支持、合资、合作等方式，着力提高受援地区产业发展、园区发展以及区域开发的能级和水平。三是企业集团和金融单位层面，强化项目帮扶。企业集团除每年捐赠受援区县资金，帮助形成一批具有长效稳定收益项目以外，还充分发挥其产业和金融优势，运用市场手段，开展个性化的结对帮扶工作。

（六）拓展社会帮扶力量

一是继续实施第三轮城乡党组织结对帮扶活动。与薄弱村结对的单位积极开拓思路，帮助结对村修建农村道路、疏浚河道、翻建或新建村级活动场所、销售农副产品、解决就业，以及走访慰问困难村民等。二是发动社会各方力量参与帮扶。在市经信党委、市工商联等部门的积极协调下，发动了在沪央企和民营企业等力量，积极参与本市农村综合帮扶工作。

（七）规范项目资金管理

一是市级层面，强化对综合帮扶工作的过程监管。通过考核评估和专项审计，进一步提高帮扶资金使用效率。制定了农村综合帮扶工作考核评估方案，委托第三方专业咨询机构，分年度、有重点地开展对口帮扶重点地区考核评估。同时，委托市审计局对市级帮扶专项资金和薄弱村村级组织运转经费进行了专项审计。二是区县层面，建立帮扶资金规范管理及收益分配机制。奉贤、金山和崇明分别出台农村综合帮扶资金管理办法，严格规定帮扶资金使用范围，确保专款专用。

三、存在不足

对照党中央全面实现小康社会的战略目标，对照上海城乡一体化发展的总体部署，还存在一些不足，需要进一步完善提升。

（一）帮扶“造血”机制还有待进一步提升

综合帮扶项目的“造血”功能体现在项目形成的资产本身增值和通过资产运作产生新的收益两个方面。但目前，获得长期稳定收益的“造血”机制尚未形成，“老母鸡”还要继续养大，才能源源不断地“下蛋”。一是项目资产收益水平不高。已经投入运行项目主要集中在产业园区、商铺物业，受宏观经济增长放缓、项目投资周期等影响，除去区县税收返还和财政托底部分，部分项目目前实际收益还不能达到预期目标。二是项目管理开发还不够。2013年以来，依托“造血”项目建成了一批标准厂房、物业，需要吸引优质投资项目来落户，项目运行管理还比较传统、粗放，园区开发能级不高，除了租金、税收等收入以外，对当地经济带动作用不显著，而且容易受到市场波动影响，难以形成长期稳定的收益。

（二）帮扶主体责任还有待进一步激发

本轮综合帮扶工作从启动到推进，始终强调区县是帮扶工作的责任主体，责任在区、领导在区、统筹在区。一是区县层面，存在着争取市级帮扶专项资金、帮扶方捐赠资金等经费支持上积极性较高，而对社会公共事业、产业转型升级等方面，积极性还不够。二是乡镇层面，薄弱村相对集中乡镇的基层干部和群众，参与帮扶工作的积极性还需增强。三是村级层面，薄弱村主动性有待于进一步调动，村民主动参与意识还需进一步激发。

（三）帮扶领域有待进一步拓展

对口帮扶中，帮扶双方还没有真正做到互联互通，充分发挥城乡结对资源多、互通性强的优势。一是帮扶区，在聚焦教育、医疗、卫生等郊区最关心、最直接、最迫切的公共服务和民生问题上还有不少空间。二是受援区县，对自身优势挖掘还不够，没有充分利用新鲜农产品进社区定点直销等方式，满足城市居民生活需求，实现资源优势互补。三是企业和开发区，尽管每年坚持捐赠一定数额的资金，但有的企业仅仅是给钱，没能发挥自身的管理优势、产业优势、人才优势，多渠道对接受援区县，促进当地产业发展、社会进步。要真正促进薄弱地区发展上一个新台阶，帮扶领域还要进一步拓展，帮扶内容还要进一步丰富。

四、下一步对策措施

下一阶段，依据“十三五”全市城乡一体化的总体部署，上海的农村综合帮扶工作将进一步找准定位、突出重点，抓推进、抓落实、补短板，切实提高帮扶质量，取得帮扶实效。

（一）找准定位，聚焦重点

一要做好顶层设计。依照城乡一体化发展的总体规划和部署，进一步做好帮扶工作。用好10亿元帮扶项目专项资金，不仅要从量上完成计划任务，更要注重质上提升，要上水平、出成效。二要聚焦帮扶重点。聚焦到增加经济薄弱地区低收入农民的增收上来，这也正是切实落实中央对扶贫工作的要求；聚焦到村级集体经济更好的发展上来，做大做强“造血”机制的最终载体；聚焦到进一步加强基层的公共服务上来，与城乡一体化惠民生、共发展的目标保持一致。通过综合帮扶，对面上政策照顾不到的薄弱区域，从公共安全、公共管理、公共服务上给予支持。

（二）明确思路，整体部署

扎实推进帮扶工作，要做好“三对照、两完善、一提高”。三对照：一是对照市委、市政府综合帮扶文件的要求，被帮扶区县、帮扶单位以及市有关部门到底还有哪些责任、哪些工作没有落实。二是对照综合帮扶工作五年规划，检查规划进展情况。三是对照先进区县多学习、多借鉴。农村综合帮扶经过三年多工作，在帮扶造血项目建设、拓展帮扶内涵、扩大帮扶覆盖面等方面，要向做得好的区县学习。两完善：要进一步完善帮扶规划。要在总结的基础上，工作目标不断聚焦，任务措施进一步调整、细化、强化。要进一步完善帮扶工作机制。帮扶双方要更好的实现资源整合，加强工作对接，形成推进合力。一提升：就是提升质量、效益和水平。要在“造血”项目的质量、项目长期稳定的收益、帮扶工作的社会总体效益上有提升，帮扶工作整体水平有提升，各个阶段工作目标明确、重点突出、推进有序，出成果，出亮点。

（三）突出重点，狠抓推进

一是加快“造血”项目建设。要进一步加快建设进度，加快“造血”项目的遴选、申报。项目设计要进一步与区域经济社会发展相适应，力求形态多样化。加强过程监管，提高资金使用效率，保证资金运营安全。受援区县要向帮扶单位定期通报捐赠资金的使用情况。二是提升项目管理能级。要努力克服当前不利的客观经济环境，想方设法，突破固有思维局限，引入社会化、专业化团队，借助帮扶方的资源和力量，把项目形成的资产运作好、经营好，增加收益。三是加强工作统筹落实。受援区县要切实担当起、发挥好责任主体的作用，将帮扶工作与现代农业发展、美丽乡村建设、城乡一体化发展、外来人口管理等工作有机结合；统筹好全区的资源，拿出优质资源来承接帮扶工作。四是拓展深化帮扶领域。帮扶双方加强沟通交往，形成共识，建立纽带。进一步聚焦教育、医疗、卫生等郊区居民最迫切需要改善的公共和民生服务上。帮扶方的捐赠资金要一如既往，不折不扣地落实到位，发挥其管理优势、产业发展优势，多渠道对接受援区县，进一步丰富帮扶内容。

（四）加强规范，注重长效

一是继续加强组织领导。对照市委、市政府相关文件，市帮扶工作领导小组成员单位抓紧完善、强化配套政策，加大推进力度，加强指导协调，帮助区县解决出现的新问题、新困难，切实聚焦到农村综合帮扶工作。进一步激发被帮扶区县以及镇村主体责任意识，抛却“等、靠、要”思想，更加自力更生、有所作为。二是持续开展评估审计。继续加强过程监管。将评估审计常态化，每年定期开展，及时发现问题，及时改进，使全市的帮扶工作不断规范，质量不断提升。

按照中央到2020年全面建成小康社会的战略目标，上海将在全面评估综合帮扶工作的基础上，形成农村综合帮扶工作长效机制，稳步提高薄弱地区农民特别是低收入农户的收入水平，促进上海经济相对薄弱地区经济社会持续健康发展。□

（作者单位：上海市农委社会发展协调处）