深化上海农村集体产权制度改革若干问题的研究

■王东荣　顾吾浩　吕祥



深化上海农村集体产权制度改革若干问题的研究

■王东荣顾吾浩吕祥

近年来，在市委、市政府的重视和领导下，本市按照中央的要求积极推进农村产权制度改革，至2015年底，全市已有1500个村完成了集体经济组织产权制度改革，占应改革村总数的85%；有90个镇完成镇级集体资产产权界定，占有集体资产总镇数的70%左右。特别是闵行、松江等区在推进产权改革中形成的做法和经验，得到了中共中央农村工作办公室、农业部和国务院发展研究中心等有关部门的肯定。

去年，上海市农村经济学会受市政府发展研究中心委托，组织有关专家，对本市农村集体产权制度改革现状、遇到的一些深层次问题进行了调研，在听取基层干部群众和有关方面意见的基础上，提出了一些建设性的意见和建议，供研究参考。

一、上海农村集体产权制度改革做法和取得的成效

（一）上海农村集体产权制度改革的总体进程

上海农村集体产权制度改革始于上世纪80年代初，先后经历了试点探索、扩大试点、全面推进三个阶段，经过30多年坚持不懈的探索努力，全市村、镇两级产权制度改革工作总体进展顺利。目前全市镇、村、组三级农村集体总资产达4106.4亿元，净资产1298.2亿元。为了推动农村产权制度改革，2009年，上海对农村集体资产进行全面清产核资摸清底数。2011年，建设市、区（县）、乡（镇）、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，农村集体资产数据录入实现全覆盖。2012年，全市完成了农村集体经济组织成员界定和农龄统计工作。2013年，全市形成了推进镇、村两级集体经济组织产权制度改革的政策体系。2014年，上海市已先后启动改革644个村，完成改制117个村，累计建立359个新型集体经济组织。松江区14个镇和闵行区虹桥镇进行了镇级集体产权制度改革。其中，松江区率先在全国完成了镇、村两级产权制度改革工作。目前，全市参加镇、村两级农村集体经济组织改革的股民（成员）达到110万人。

（二）上海农村集体产权制度改革的主要做法

1.加强领导，政策支持。农村产权制度改革是涉及千家万户农民利益和农村稳定的大事，加强领导、顶层设计、政策扶持是关键。一是加强宣传发动，统一思想认识。在农村基层干部中，重点解决怕烦、怕难、怕失权失利思想。在农民群众中，重点解决对改革的目标、措施、办法等认识问题，明确改革不是分资产，而是明晰产权、共享发展成果。二是加强机构队伍建设，理顺管理体制。从市到区县建立专门工作机构，落实工作队伍。三是制定文件，明确政策。在广泛调研的基础上，本市制定出台了一系列指导性政策文件。2012年3月，上海市委、市政府出台了《关于加快推进上海农村集体经济组织改革发展若干意见（试行）》（沪委发〔2012〕7号）。在此基础上，市有关部门先后围绕改革的工作程序、加强经营性物业项目管理、经济合作社证明书、收益分配、奖补工作和推进镇级改革制定了9个配套文件，对进一步推进产权制度改革工作提出了明确要求。

2.公开公正，夯实基础。2010年，本市重点对9个涉农区县的农村集体资产进行了清产核资。2011年，注重开展对中心城区有农村集体资产的5区6镇进行了清产核资，摸清了家底。在清产核资的基础上，全面开展农村集体经济组织成员界定和农龄统计工作，坚持“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则：一是凡法律、法规和政策已明确规定具有农村集体经济组织成员身份资格的，都应当严格贯彻执行。二是农村集体经济组织成员资格的界定必须交由农村集体经济组织成员大会或者成员代表大会民主讨论并表决通过。三是界定农村集体经济组织成员资格，必须充分尊重农村集体经济组织形成的历史，尊重农村集体资产形成的历史，尊重农村集体经济组织成员的变化历程。通过集体经济组织成员的界定，摸清了全市的农龄总数。经统计，全市农村集体经济组织成员共558.2万人，合计农龄1.18亿年，人均21.2年。

3.因地制宜，分类推进。由于各镇、村之间差异较大，有撤制村、城中村、也有农业村；有经济强村、也有经济薄弱村。因此，坚持因地制宜、分类推进的原则。本市农村集体产权制度改革先从撤制村队、城中村、近郊村和有一定经济总量的村开始，成熟一个改一个，坚持“点上试行、取得经验、逐步推广”。目标到2016年底基本全面完成。

4.健全制度，规范运行。近年来，上海在规范农村财务方面，出台了一系列制度，为开展产权制度改革打好了基础。一是建立健全了农村组织财务收支预决算制度、民主理财制度、财务公开制度、重大事项民主决策制度等近20项财务管理制度和内部控制制度。二是全面推行村级会计委托代理制，统一审核、记账和建档。三是村级组织所有财务活动做到全面公开，重大财务事项逐项逐笔公开。四是凡集体土地征收征用、承包、租赁、干部报酬、大额举债、集体资产处置，以及年度收支预决算、集体企业改制等重大财务活动和财务事项，必须经集体经济组织成员或成员代表会议讨论决定。

5.建设平台，阳光运行。建立上海市农村集体“三资”监督管理平台，做到将各类农村集体“三资”全部进行网上公开、网上运行、网上监管。目前，全市9个涉农区县、5个中心城区，共有126个涉农乡镇（包括相关涉农街道和开发园区）、1711个村、22595个队的农村集体“三资”数据都录入了监管平台，有力地保障了农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。

（三）上海农村集体产权制度改革取得的初步成效

1.明晰了农村集体资产的产权关系和分配关系。通过改革，明晰了每个村民在集体经济组织中的产权份额，集体资产由村民共同共有变为村民按份共有，产权制度发生了根本变化；由单一的按劳分配变为按劳分配与按股分红相结合，分配制度发生了深刻变化。改革开放以来，本市郊区工业化、城镇化进程加快，通过区划调整、撤乡建镇、撤县建区、镇村合并，郊区经济社会结构发生了较大变化。据统计，2014年，本市共有乡镇110个，行政村1700多个，分别比改革初期减少50%左右。在区划调整、村队撤制、农民转移新的历史条件下，如何维护农民的集体财产权，成为保障农民权益、维护农村稳定、加快城乡一体化进程的关键问题。通过明晰集体产权、界定成员资格、明确农龄年份，把“共同共有”的集体资产改革成为“按份共有”的产权制度，较好地解决了集体经济组织成员之间的利益分配矛盾，厘清了历史遗留的债权债务，把家底交给了群众，消除了群众的担心与误解。明确了个人在集体资产中的份额，避免了在城市化过程中集体资产被侵占、遭流失的现象，让群众吃了定心丸。集体经济组织成员对集体资产拥有了实际的处置权、经营管理权和收益分配权。

2.规范了农村资产管理。一是治理结构发生了根本变化。改制村普遍建立了“三会四权”（股东会、董事会、监事会，法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权）制衡机制，农民群众成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济名副其实的主人。治理结构发生了根本变化。二是建立集体“三资”管理的信息化平台。纳入全市“三资”管理网络，实行实时查询和监管，为整合全镇集体资产、降低资产运行成本、确保资产保值增值，发挥了很多作用。三是管理机制明显优化。初步实现了政社分开，原来少数干部手中的集体资产支配权转移到了按份所有的社员手中，减少了少数人违背多数所有者愿意，随意处置资产的状况，抑制了集体财务管理混乱和集体资产流失，形成了用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。

3.增加了集体经济组织成员的财产权。通过改革，形成了与市场经济相适应的运行机制，集体经济组织运行成效显著改善。据闵行区对改制后27个村集体经济组织调查，集体净资产由改制时的17.4亿元增长到30.7亿元，增长了76%。尤其重要的是，改革明晰了产权，改变了集体资产看似“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有分红，财产性收入稳定增加，初步建立起农民增收的长效机制。2014年，在全市171家实行分红的单位中，人均年分红收益2万元以上的有6家，分别是闵行区七宝镇九星村2.08万元、梅陇镇陇南村3.87万元、梅陇镇华二村2.44万元、长宁区新泾镇曙光村6.97万元、程桥村4.59万元、王金更生产队7.05万元。人均年分红收益在0.2－2.0万元的有68家，人均年分红收益在0.2万元以下的有97家。

4.促进了农村社会和谐稳定。通过明晰产权，有效解决了长期存在的因土地征占、资产处置、收益分配等问题引发的社会矛盾。对涉及农民切身利益的投资、经营、收益分配等重大事项都由股东代表大会讨论决定，改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，有效地遏制因资产处置不公、收益分配不平等问题引发的上访现象，较好地化解了党群矛盾、干群矛盾，促进农村社会和谐稳定。改制后的村，没有发生过因改制而引发的集访事件。一些改制村不断加强内部管理，注重节约增效，各项费用大幅下降，仅公务招待费较改革前就下降60%以上，而农民分红每年都在增长。

二、上海农村集体产权制度改革面临的主要问题

（一）改革推进中的一些难点问题有待进一步解决

总体上看，全市村级产权制度改革稳步有序推进，但部分区县进展不平衡，一些难点问题亟待解决。一是由于少数村的集体资产挂账、利益关系复杂、干群矛盾较大等历史遗留问题较多，客观上影响了改革的进程，使一些村没有完成改革任务。二是一些集体经济实力相对较弱的村，可供量化的经营性净资产较少或几乎没有，一般只能做到清产核资、成员界定和农龄统计等改革的基础工作，而资产处置、股权量化等改革的关键环节推进不足，只能今后村集体经济发展壮大时完成。三是少数地区的集体股设置不规范，根据市有关文件要求，未撤村改革的可设集体股，集体股比例一般为20%左右，但个别区规定集体股比例可高于30%，有的村集体股甚至高达70%，达不到明晰集体产权的目的。四是镇级改革需要继续深化。目前已完成镇级产权界定工作的镇，绝大部分尚未推行财政资金和集体资金分账管理。由于部分乡镇领导怕难、怕乱、怕烦、怕失权、怕失利的想法，对镇级集体资产产权界定工作重视不够，对一些集体资产和财政资金混账混用的界定、历史坏账的核销工作没有做到位，影响了镇级集体产权制度改革的进程。

（二）农村集体经济组织的法人地位有待进一步明确

作为我国农村中主要的经济组织形式，农村集体经济组织实际上是在我国农业合作化基础上形成的，是社会主义劳动农民实现集体所有的合作经济组织，也是农村统分结合双层经营的组织载体。《民法通则》明确了企业、机关、事业单位和社会团体四类法人组织。在农村基层组织中，村基层党组织依据《党章》设立，村民委员会由《村民委员会组织法》进行调整，农民专业合作社由《农民专业合作社法》规范。而由于国家层面对农村集体经济组织尚未立法，作为合作经济性质的农村集体经济组织的法律地位始终没有得到明确，不能依法进行注册登记，不能作为完整的市场主体参与经营竞争，在运行中与其它基层组织职能交叉不分，无法履行自身的独立财产权，无法保护自身的合法权益。特别是在日常管理工作中，主要表现为与其他村组织职能交叉不分、集体经济组织名称不一致、登记管理不统一、扶持政策和税收优惠政策不明确等问题。

（三）改制后的农村集体经济组织管理体制有待进一步规范

我国农村集体经济组织是一种社区性合作经济组织，改制后的农村集体经济组织管理体制有待进一步规范。

一是对农村集体资产改制后是保持社区性合作经济组织，还是变成公司制，现在相关领导部门和理论界的认识还比较模糊，目前国家层面还缺乏政策规范。许多改制后的农村集体经济组织参照公司制运行，违背了合作制原则，由此发展下去，股权必然向少数人集中，农民从改革中得到的成果有可能得而复失。上海郊区上世纪90年代开展的乡镇集体企业改制，建立了以股份合作制为主体的改制企业，但由于大家对企业改制后的体制机制建设重视不够，因此到目前为止，大部分企业都已改成有限责任公司，职工股权逐步转到了少数经营者手中，少数经营者成了企业改革的受益者，而广大职工则基本没有享受到企业改革的成果。这次农村集体产权制度改革与乡镇集体企业改革有以下几个不同：第一，乡镇集体企业改制是企业经营者和职工向农村集体经济组织购买企业股权，农村集体产权改革是把本来属于农村集体经济组织成员资产量化给农民。第二，农村集体企业改制前本来就是公司制企业，改制成股份合作制后大家从思想准备到制度准备都不足；而这次农村集体经济组织产权改革前就是社区性合作经济组织，改革后仍然坚持合作制比较有基础。第三，农村集体企业的资产主要是广大干部职工劳动积累形成的资产，企业经营者在资产形成过程中发挥了较大的作用，而农村集体经济组织目前的资产，大部分是以土地、厂房为主的资源性资产，或者是土地被征收以后的补偿费收入。土地是农民在1956年合作化时入社的，农村集体经济组织的资产，是经过几代农民努力取得的成果，也是农民手里的最后一份资产，坚持合作制有利于保护农民财产权，有利于增加农民收入，有利于农村共同富裕。

二是由于长期以来村级组织的运转经费主要依靠农村集体经济来保障，一些村改制后，并未真正实现村委会经费和集体经济组织经费分账管理、分账使用。目前已经进行改革的农村集体经济组织，其董事长或理事长大多仍由乡镇书记或村书记兼任，与集体经济组织的本质特征并不相符，长远来说还需进一步规范。需要按照新型集体经济组织章程规定的要求规范运行。

（四）农村改革推进扶持政策有待进一步完善

社区股份合作社在税收、财务方面所执行的是适用于公司法人的相关制度，在运营中要缴纳营业税、增值税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、企业所得税等各项税赋，税费负担较重。同时，无论是有限责任公司还是社区股份合作社，对股东进行分配，股东都要缴纳20%的红利税。而在改制前，如果农村集体经济组织对其成员进行内部收益分配，则不需要缴纳红利税。这在很大程度上增加了新型农村集体经济组织的负担，影响了基层干部群众改革的积极性。据闵行区测算，2011－2015年，47个改制的集体经济组织要缴纳2亿元红利税。改革需要公平的政策环境，政策取向应该向鼓励推进改革的方向调整。

（五）改制后农村集体经济发展方式有待进一步创新

农村集体产权制度改革，主要目的是保护农民财产权，增加农民收入。要实现这一目标，就必须使改制后农村集体经济组织的资产不断保值增值，农村集体经济进一步发展壮大。从调研情况看，上海郊区大部分改制后的集体经济组织主要以经营厂房等不动产为主，保持农村集体经济组织有一定数量的集体建设用地，是农村集体经济组织赖以发展的重要条件。在推进城镇化进程中，征用集体土地时，如果长期只给农村集体经济组织低标准土地补偿费，不按排集体经济发展所需的建设用地，或者不断征用、减少现有的农村集体经济组织所有的集体建设用地，就会使农村集体经济组织发展空间越来越小，甚至无法正常运行。当前，上海正面临着“两规合一”和建设用地减量化，由于受规划限制，郊区大部分原村办工业点均被排除在104个工业地块之外，不少区县都在搞整治拆除，并返回部分用地指标，农村集体经济组织集体建设用地面临大幅度减少的局面。针对这一新情况，市、区县、乡镇有关领导部门和规划土地部门，应及时研究对策措施，落实好具体调整方案，推动农村集体经济组织建设用地转型升级，用提高用地能级的办法，弥补集体建设用地减少的问题，用政策扶持促农村集体经济发展方式创新。

三、深化农村集体产权制度改革的有关对策建议

中央在《深化农村改革综合性实施方案》中，提出当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等五大领域。并要求建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权力为核心，以明确农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式。这为本市深化和完善农村集体产权制度改革指明了方向和目标。针对本市当前农村集体产权制度改革面临的深层次问题，要进一步破解改革难点，完善配套政策。

（一）进一步规范推进农村集体产权制度改革

一是要坚持合作制的改革方向。农村集体产权制度改革的核心是要把原有的“共同共有”、产权不清的集体所有制改革成为“按份共有”、产权清晰的新型集体经济组织，真正赋予农民财产权利。因此改革后的新型集体经济组织，应该坚持向合作制的方向发展，必须去行政化，实行政企分开、政资分离；同时，必须去公司化，实行一人一票、民主管理。下一步改革要加快从组织机构、干部配备、资产运行等方面实行政企分开、政资分离，按照合作制原则，使新型农村集体经济组织成为独立的市场经济主体。改制后的新型农村集体经济组织主要进行资产管理、投资管理、收益管理、成员收益分配管理。

二是规范改革程序。继续组织力量推进以村级为主的产权制度改革工作，重点督促中心城区相关镇尽快启动和推进村级产权制度改革工作。对于已发现不符合政策规定的、民主程序不完善的以及不合理的地方，有条件的都要及时纠正。对于个别改革不彻底或有明显缺陷的，要按照相关政策规定深化改革，确保改革工作依法依规。

三是稳步推进镇级改革。在对乡镇集体资产进行清理的基础上，全面推进乡镇集体资产产权界定，并探索实行财政资金与集体资产分账管理。同时，镇级资产产权界定后，要将镇级资产概况在“农民一点通”上进行公开，接受全体成员监督。

（二）加快立法明确农村集体经济组织相关法律关系

当前，农村集体经济组织的各种矛盾和问题与我国农村集体经济组织法律缺失有关系。由于全国没有统一的法律法规，造成：一是党和政府制定了大量的政策有的无法贯彻落实到底；二是散落在各种法律法规中关于农村集体资产的规定在法律解释上不尽相同，形成法律空白或法律自相矛盾；三是各省市在制定地方性法规或政策时掌握的口径不一样，造成地区间的矛盾。因此规范和制定统一的法律法规，是建立符合社会主义市场经济体制的农村产权制度的迫切需要。建议上海要提出从国家层面加快农村集体经济组织立法的议案，加快解决农村集体经济组织的法人地位等一系列在国家层面需要解决的问题。同时可借鉴广东、浙江、四川等兄弟省市的经验，尽早启动本市农村集体经济组织地方立法，对新型经济组织的法律地位、性质、功能和职责予以明确，并尽快明确集体经济组织内部相关法律关系，尤其是成员资格界定条件，农村集体资产“按份共有”的股权设置比例和股东对象的确定，新型集体经济组织权力机构的组成及管理运行制度等。

（三）加强规范新型农村集体经济组织运营管理

一是完善治理结构。根据合作社章程，健全“股东大会和理事会、监事会”的组织架构，并规范运作，特别是村经济合作社和镇经济联合社的理事长应由成员在具有集体经济组织成员资格的人选中选举产生，把素质好有能力的股东推选进董事会、监事会。二是探索村经分离。在实行撤制村队的改制地区，原村委会承担的社会管理职能转交给相应的居委会，相关费用纳入居委会财政支出予以保障；改制后的新型集体经济组织转向集体经济组织成员负责，不再承担社会管理相关费用支出。在不撤制村队的改制地区，应积极试行“村经分离”。村委会主要承担社会管理职能，相关费用由财政予以保障；改革后建立的新型集体经济组织承担经济职能，主要负责集体资产经营管理，并按股（份额）向农民分红。村委会和新型集体经济组织账目要分设，并按相应会计制度加强财务管理。三是加强资产监管。理顺乡镇集体资产监管体制，充分发挥乡镇集体资产监督管理委员会的专业指导和监管职能；督促农村集体经济组织建立健全相关制度，加强对农村集体资产运行状况监督，发挥已建成的“三资”监管平台作用，深化农村集体“三资”公开和监管。

（四）积极争取国家相关扶持政策试点

一是深化土地制度改革的试点，按照“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，按照国家有关集体经营性建设用地同等入市、同权同价的配套政策，赋予农村集体建设用地更加充分而有保障的产权权能。二是给予新型农村集体经济，享受类似于农民专业合作社的税收优惠政策，或者采取先征后返（奖）的方式予以支持，在办理工商登记、房地产登记时，相应减免交易手续费等。三是完善相关政策，建议市有关部门要梳理一下涉及农村集体经济组织、农村集体资产管理、农村集体经济发展的相关政策，对有些过时或影响农村集体产权改革、农村集体经济发展的文件作适当修改。四是加大对农村社区公共管理和公共服务的投入，实行村委会基本公共事务财政保障制度。

（五）建立农村集体经济发展的长效机制

一是支持农村集体经济组织发展转型升级，盘活集体闲置不动产，在本市建设用地减量化过程中，要切实做到保护农民权益，落实市政府有关政策，对规划区外低效利用的集体建设用地进行垦复后，以指标形式返还部分，有关部门应同步落实相应地块，允许按照规划翻建、改建，提高能级，提升农村集体资产和土地的产出效率。要进一步优化配套服务，创新金融产品和金融服务方式，为集体经济组织发展项目提供资金支持和金融服务。

上海郊区的农村集体产权制度改革，在各级领导重视和各方面的努力下，正在有条不紊地全面推进，已经有了良好的开端。但是，在改制后的制度建设、改制后的农村集体经济组织经济发展、农民的股权收益等问题，其难度要远远大于资产量化的改制过程。如果改制后农民的财产权仍旧得不到保障，农村集体经济仍旧得不到发展，农民仍旧得不到股金分配，那么整个改制就很难说已经完成，也很难说是成功的。建议市有关部门要加快研究改制后如何建立长效机制问题，不断深化改革，巩固和发展农村集体产权制度改革的成果。□

（本文作者为上海市农村经济学会课题组成员）