突破传统范畴综合土地整治——嘉定区外冈镇现代农业发展研究

■朱晓丹　刘伟



突破传统范畴综合土地整治
——嘉定区外冈镇现代农业发展研究

■朱晓丹刘伟

农业现代化是实现中华民族伟大复兴中国梦的有机组成部分，是建设美丽乡村、改善农村人居环境的主体要素之一。2016年发布的国家“十三五”规划纲要中也明确提出“推进农村一二三产业融合发展”、“拓展农业多功能，加快发展都市现代农业”等要求。土地整治作为实现国家生态文明建设、新型城镇化和农业现代化等战略目标的重要抓手，已上升为国家层面战略布局，突破了传统的农地整理范畴，增加了“村庄整治”任务，它与“增加挂钩”政策相结合，并赋予了建设“社会主义新农村”和发展“中国特色农业现代化”的重任。

一、引言

城乡统筹、生态宜居是上海全球城市发展的重要课题，而郊区已成为保障生态安全、提升城市形象、满足市民休闲游憩需求、提升农业收入、改善农民生活水平的主战场。从2011年底上海市第一批市级土地整治项目开展至今，土地综合整治一直着力于增加耕地数量、提高耕地质量，发展都市多功能型现代农业；集力于农村居民点整治，推动城乡基本公共服务均等化进程，改善农村生活，提高农民收入；致力于集中建设区外建设用地减量化工作开展，盘活用好存量建设用地，缓解用地供需矛盾，提高土地节约集约利用水平，优化城乡土地利用结构；聚力于上海市基本生态网络建设，构建绿色基础设施体系，整体提升城市环境品质，建设与现代化国际大都市相匹配的宜居环境，促进上海市生态文明建设。

嘉定区外冈镇市级土地整治项目作为全市首批市级项目的其中之一，主要通过区域高污染、低效的建设用地减量、农村宅基地置换、农业基础设施建设，改善农村人居环境，增加农民收入，促进城乡一体化发展，对全市郊区在推动城市环境治理、生态文明建设中，具有广泛的社会参与性，对嘉定区乃至上海郊区发展具有示范引领作用。

二、项目概况

（一）地理位置

嘉定区外冈土地整治项目区位于上海市嘉定区外冈镇，东连嘉定新城主城区和市级工业区北区，南邻安亭国际汽车城，西北与江苏省苏州市接壤。项目涉及外冈镇葛隆村、甘柏村、泉泾村、施晋村、周泾村、望新村共6个行政村，区域周边有宝钱公路、沪宜公路、外钱公路，交通便利。综合考虑项目区实际空间分布、规划设计和实施管理等因素，项目区划分为共分为三个片区。

（二）项目基本指标

项目总面积为616.30公顷，建设规模533.23公顷，总投资3.9亿元，工期12个月。

（三）整治前土地利用中存在的问题

综合分析项目区内外的各项资源条件，项目区总体存在“三高三低”的现象：

1.自然耕作等级高，规模化种植程度低

项目区内现状耕地等级较高。但是由于区内土地利用较分散、配套水利设施和道路设施不足，区内总体规模化种植程度较低，严重地影响了项目区的农业发展。因此，项目区迫切需要进行土地平整，通过调整土地利用结构，形成农业种植的规模化。

2.外围配套水平高，区内设施水平低

外冈镇农业发展较迅速，镇域内已经形成一系列特色农业。但本次土地整治规划区内设施配套水平低：区内各项设施缺乏统一规划，随意性很大、相互不配套；区内很多设施使用时间较长，部分设施已经老化，无法满足项目区生产的需求；区内设施布局不到位，不利于农业生产和机械化耕作。因此，项目区内迫切需要综合整治，通过“田、水、路、林、村”的综合改造，完善区内各项设施水平，实现区内农业生产的现代化。

3.区域发展知晓度高，特色农业影响力低

目前，外冈镇宅基地置换工程、蜡梅、良种、水产品等在嘉定区乃至整个上海市都具有一定的知名度。但与此同时，由于农业规模化、现代化程度不高，特色农业的影响力远远不够。希望借土地整治，同时结合外冈镇已有的特色农业发展，深化外冈镇特色农业之路，进一步提升外冈镇农产品的影响力。

三、土地整治助推现代农业发展

（一）土地整治项目政策机制解析

1.政策口径介绍

项目管理架构。按照“市级监管、区负总责、乡镇实施”的管理思路，市规土局是土地整治监管部门，具体由市土地整理中心作为业主单位，负责项目管理的技术性、事务性工作。区县政府对本区县的土地整治工作负总责。乡镇负责项目具体实施。

项目投资。项目主要由市财政资金投入，搬迁补偿资金原则上不超过50%。结合项目情况，市级投资的使用方向和标准（整治施工费用每亩不超过1.5万元，搬迁补偿费户均不超过36万元），同时要求区县落实不低于30%的配套资金。

占补平衡指标。市级项目和资金管理办法中明确，新增耕地占补平衡指标原则上由区县统筹使用。

搬迁补偿安置。市级项目搬迁补偿安置工作由区县政府负责，搬迁补偿方案由区县政府审批，具体实施工作由乡镇政府负责。对安置模式，是采用商品房安置还是中心村安置，没有硬性规定。对市级承担的搬迁补偿费用，严格控制在预算批复额度内，遵循“总额控制、按实结算、超额不补”的原则使用。搬迁补偿资金按照区县、乡镇政府的工作进度及时拨付。

政策叠加。市级土地整治项目涉及宅基地等建设用地归并的，可叠加应用城乡建设用地增减挂钩政策。

2.工作机制流程

上海市市级土地整治项目共有6个环节，分别是项目选址、可行性研究、规划设计和预算编制、实施、竣工验收和后期管护。

（二）土地整治助推外冈现代农业发展

1.优化资源配置，农业增效

促进土地规模化经营，提高劳动效率。将散乱细碎的田块归并为标准田块，并对区域内的灌排设施、道路系统、农业附属设施按照现代农业标准进行高标准建设，为农业的现代化、规模化经营奠定了基础，为农业增产创造了条件。田块面积从原有2亩扩大到22亩。劳均分包管理经营粮田面积从100亩增加到200亩，效率提高100%。机械化作业每天单机耕田与收割面积，比整治前提高作业效率50%左右，并为水稻生产实行全程机械化奠定基础。

学生管理工作是整个学校管理系统中的重要组成部分，现在各大高校存在的校园暴力、盗窃、贵重物品丢失等现象较为严重，这些都与学生管理中制度化不够完善有关。随着互联网等信息产业的发展，学生更多地沉浸在网络世界里，不愿意与他人交流，这都与高校管理工作不够人性化有关。

有利于循环农业发展。通过在项目区建设万头商品猪生产基地，实施种养结合，建立有机米生产基地，提高了粮食生产附加值。去年项目的首季水稻已喜获丰收。据外冈镇农委反映，整个新建设的项目区首季水稻产量应在600公斤以上。前期已收割的182亩试验田的实际产量为688公斤，已超出周边农田的产出水平，土地整治成效已经初显。

2.促进城乡统筹，农民增收

嘉定外冈将项目区内的零星散乱老旧的宅基地进行拔点，农户在镇区进行商品房安置，农户在享受城市生活便利的同时，财产性收入明显提高。市级土地整治项目区域内，结合农民宅基地置换规划在二片区内搬迁农户264户，结合市级土地整治项目在三片区内搬迁农户178户，促使442户农户统一搬迁，集中安居。通过开展农民就业指导、培训等，就近吸纳农业转移人口，实现就地城镇化，促进城乡一体化发展。同时，通过土地整治，农业机械化水平明显提高，实现了农业生产的“效率提升、强度降低”，农业经营吸引力明显增强，原有外来人口经营土地的70%已由本地农民经营；随着外来人口的减少，当地社会综合治理的压力也明显减轻。

3.带动观光农业和生态农业的发展

外冈镇市级项目区原有926亩葡萄园，大都由外来农户承包经营，田间窝棚随意搭建，环境较差，且农药化肥过度使用，农田土壤污染严重。通过开展土地整治，将1000亩葡萄园进行了拆除复垦，并对区域内的灌排设施、道路系统、农业附属设施按照现代农业标准进行高标准建设，并由镇农业公司统一经营，降低农药使用量，整体环境也得到改观。

项目区借助土地整治，打造景观型农田。例如第Ⅱ片区区域面积3276亩，项目建设后逐步形成8大区：即2.5万头商品猪养殖区、粮食烘干加工区（日烘干量500吨）、生态米种植区、彩色稻米观光区、稻田养殖水产区、水产垂钓区、生产实践区、采摘体验区，真正成为特色观光农业示范区。

（三）创新土地整治技术方法，保障工程质量

针对土地整治后田块放长、放宽、面积大的实际，制订土地平整施工规范，采取田块高低打点测量的办法，确定为42米宽的田块按14米为一点，划分为3点，每点间隔10米测水平。通过测量建立一表一图，施工队对土地平整按照田块统一确定标高，参照打点测量数据，做到有方向、有目标的有序施工，从而使到田块土地平整度较好。

2.创新施工工艺，沟渠一次成形

对农田水利的水泥明沟，为提高沟深及耐用的牢固度，采用购置专用机械，搭建基础土沟平台，现场制作钢筋框架，现场浇制，一次成形，沟渠质量坚固而耐用。通过现场比对，发现一次成形的渠就质量而言普遍优于插板式的渠，结头上缝隙少、损坏面小。

3.采用表土剥离和客土检测

强化优质土壤资源保护，以表土剥离抢救性保护优质耕地。由于耕作层土壤资源对耕地质量、作物生长具有重要作用，形成时间需要上百年。项目在安置区建设过程中对耕作层土壤进行剥离、集中存放，将珍贵的耕作层土壤完好的保留下来，用于市级项目范围内宅基地拆除复垦区域垦造新造耕地、中低产田改造等。

客土填土工程中建立土壤环境检测制度，增强土壤污染防治科技支撑能力。如果涉及到河道、外运熟土等土方填方工程，则施工和监理单位都先须通过土壤检测，将取土样方送检，指标选取主要参考林业部门二类种植土的标准。只有土壤检测合格，才能进行客土运输和使用，从源头上控制土壤质量，防止土壤的再次污染，保障农产品质量安全。

项目实施后，增加了耕地数量，提高了耕地质量，项目区内田成方、路通畅、涝能排、旱能灌，对后续发展现代化农业奠定了坚实的基础。同时，改善了项目区农民生活居住和生态环境，为农民安居乐业创造了条件。

实践证明，通过实施“田、水、路、林、村”五位一体的综合整治，可实现“耕地面积有增加，耕地质量有提高，农民生产生活条件有改善”的目标，土地整治已成为推动城乡一体化发展、生态文明建设和现代化农业发展的有效载体，是利国利民、利城利乡的民生工程。□

（作者单位：上海市建设用地和土地整治事务中心）