撤县建区：推进城乡一体化的正确选择

■吴振兴



撤县建区：推进城乡一体化的正确选择

■吴振兴

撤县建区是经国务院批准，于20世纪80年代后期开始实施的上海郊区行政区划的一次重大调整和变革。当时，我在市委研究室工作，见证了这一重大调整和变革的过程。今天，我们回顾总结采取这一重大举措的指导思想和方法、步骤以及取得的明显成效和存在的若干不足，对加强区县建设，提高区县机关行政能力，更好地发展区县经济，切实维护人民群众根本利益，保持社会和谐稳定，具有很强的现实意义。

一、上海郊区行政区划的沿革

解放后，上海成为中央的直辖市。为适应上海政治、经济、社会和文化发展的需要，上海市行政区划曾作过一系列调整。1949年5月上海解放时，全市划分有20个市区和10个郊区；同年7月在郊区设立乡镇和行政村两级组织。直至1955年，上海市行政区划没有大的变动。1956年后，随着上海经济、社会的发展和人口的增加，市区面积需要扩大，这一年城区由20个调整为14个，10个郊区中将原东郊区划为市区，其余合并为东郊、西郊和北郊3个郊区，从而形成了15个市区和3个郊区的格局。那时，全市面积为654.46平方公里，其中，市区面积116.55平方公里，郊区面积513.56平方公里，水域面积24.35平方公里。1958年1月，为保证上海的市场供应，特别是粮食和副食品的供应，经国务院批准，将原属江苏省的上海、嘉定、宝山3个县划入上海市。同年10月，撤销北郊、西郊，将东郊和东昌两区合并为浦东县。11月，又将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明7个县划入上海市。这样就形成了14个区和11个县的格局，全市的辖区范围扩大到5862.88平方公里，其中，市区面积144.79平方公里，郊区面积5718.09平方公里。1959年底至1960年初，又从上海、宝山县划出部分地区分别建立闵行区和吴淞区。1961年1月，撤销浦东县，郊区变为10个县，面积为5797.02平方公里。1964年，由于市的工业体制变更，撤销吴淞、闵行两区建制，分别划归杨浦、徐汇区（80年代初又恢复吴淞、闵行两区建制）上海市的行政区划变为10个区和10个县，形成了直辖市管县的城市行政区划的新模式。10个郊县分别为：上海、嘉定、宝山、川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明县。此后，在较长时间里，全市区、县级行政区划没有变动过，市区建制和面积也长期保持不变，这与我国长期实行计划经济的体制是密不可分的。

二、变城乡分割为城乡一体

由于历史和主观上的原因，在相当长的时期内，上海的城市工业和人口过于集中，处于超饱和状态，尤其是中心城区，工业设备陈旧、技术落后、居民居住紧张、交通阻塞、环境污染。而郊县城镇则规模过小、布点分散、设施不完善、缺乏吸引力。小城镇发展更是十分滞后。这是我国实行计划经济带来的后果，也是城乡二元结构直接导致的结果。

党的十一届三中全会以后，从农村开始的改革，深刻地改变着我国的经济、社会面貌。可以说，在20世纪80年代末90年代初，打破城乡二元结构，实现城乡一体化，是农村商品经济大发展的必然，也是广大农民群众热切的期盼和追求。当时的形势有几个特点：

一是城市经济的发展呈现出你中有我、我中有你的趋势。这一时期，郊区乡镇企业产品多数是为市区工业配套加工服务的，也有一部分是为外贸出口服务的，实际上是城市工业的延伸和补充。而市属企业设在郊区的也很多，表明城乡界限正在逐渐模糊。从城乡经济联系看，相互支持、相互依存的关系也越来越密切。上海城市供应的农副产品主要立足于郊区，郊区在约500万亩的耕地上，每年为全市提供自给有余的食油和30%的纺织用棉，以及60%～70%的猪、禽、蛋等副食品，蔬菜、鲜牛奶和淡水鱼也主要依靠郊区供给。郊区乡镇企业为适应市区工业改组改造的需要，除继续接受城市工业产品扩散，搞协作加工外，工农双方还采用联办方式，发展城乡工业经济联合体。此外，郊区在实现全市国民生产总值增长、财政收入增加、外贸出口发展和翻番目标等方面，也发挥着越来越重要的作用。在郊区农村经济的发展中，市区工业、商业、外贸、科研部门和大专院校等，也始终给予巨大的支持和帮助。

二是城乡分割的思想观念正在不断受到冲击。在自然经济时期，城乡之间的差别是显而易见的。城市搞工业，农村搞农业，城乡人民缺少沟通、交流的基础和条件。随着党的改革开放政策逐步深入人心，这一时期城乡之间的交往日趋频繁。大批城市工程技术人员下乡，扶持乡镇企业，被称作“星期六工程师”。大批农民进城，从事商业、服务业、运输业和建筑业等。这是建国后城乡分割观念受到的一次最大的挑战和冲击。

三是改造、振兴上海的历史重任把城乡人民紧密地连结在一起。就郊区而言，离开了城乡一体化，就谈不上有发达的乡村，发达的基础设施条件，发达的乡镇企业，发达的现代农副业生产，以及先进的农村生产力水平等。而市区的发展也越来越离不开郊区。从20世纪50、60年代累积起来，到80年代初中期，上海市区“超载运行“的矛盾十分突出，城市的发展受到空间、交通、土地和劳动力等诸多因素的制约，这些都需要郊区为之配套，为之提供服务。

这正是20世纪80年代后期、90年代开始运作的撤县建区所处的形势和具备的客观条件。

上海郊区撤县建区是采取分步实施原则的。当时，京津沪3个直辖市中，北京和天津两市都先于上海市，对郊区部分县实行撤县建区，从而比较好地带动和促进了两市经济、社会的发展。从时间顺序上看，上海郊区撤县建区的过程是：

1988年1月21日撤销宝山县、吴淞区，设立宝山区。

1992年9月26日撤销上海县、闵行区，设立闵行区。

1992年10月11日撤销嘉定县，设立嘉定区；撤销川沙县，以及从上海县、南市区、黄浦区划出部分地区，设立浦东新区。

1997年4月29日撤销金山县，将中石化上海金山实业公司的社会职能划归金山，设立金山区。

1998年2月17日撤销松江县，设立松江区。

1999年9月26日撤销青浦县，设立青浦区。

2001年1月9日撤销南汇县、奉贤县，设立南汇区（现经国务院批准，划归浦东新区）、奉贤区。

崇明县行政体制和区划不变。但2005年7月实行“三岛联动”后，原属宝山区的长兴、横沙两岛划给崇明县。

上海郊区撤县建区大体上有4种模式：一是撤二建一。即把原来独立的两个行政区划撤掉后，建立一个新的行政区划，如宝山区、闵行区。二是把县级建制升格为区级建制。如嘉定区、南汇区、奉贤区、松江区和青浦区5个区。三是金山模式。鉴于中石化上海金山实业公司是一个特大型国有企业，撤并时将原石化公司的社会管理职能剥离开来，归金山管理，将金山县撤掉，建立金山区。四是浦东新区模式。中央批准设立浦东新区后，将川沙县整建制和南市、黄浦两区以及原上海县的部分地区划归浦东，组建成一个新的浦东新区。

上海郊区在撤县建区过程中，基本做到了平稳顺利过渡，干部队伍中没有出现大的思想波动，经济社会发展没有受到影响，总的是健康顺利实施的。这与党中央、国务院的关心、支持，上海市领导高度重视，郊区各级党组织和政府有关部门把工作做细做实分不开的。

三、拆县建区取得的成效

拆县建区对推动郊区经济和社会发展的成效是十分显著的。

一是有利于统一制订规划

一个城市的建设和发展，规划十分重要。过去郊县作规划，大多从自己一个区域出发考虑。有的区、县，如吴淞区和宝山县，闵行区和上海县，在同一个区域范围内，但制订规划时互不通气，各搞各的，造成规划起点不高。撤县建区后，在区域关系上各区能主动接受中心城区的集聚幅射效应，研究制订规划不再局限于郊县范围，而是站在全市、全局的高度，立足全市6100多平方公里，而且和市有关部门进行深入交流沟通，这样规划的起点就比较高。例如，从工业布局看，闵行区在1992年以前基本上沿袭了乡镇企业起步阶段的历史状况，缺乏统一规划，企业布点星罗棋布，遍地开花。撤县建区后，按照市里“相对集中”的原则要求，着手全面规划，建设各个乡镇的工业小区，同时构想开辟建设区级工业区，全区工业开始走上相对集中、合理布局的轨道。

二是有利于加强基础设施建设

基础设施属公共发展服务领域，它要以满足公众基本要求为主要目的，以公益性为主要特征，以公共管理为主要管理手段的公共服务，其中包括道路、桥梁、电力、绿化、交通、垃圾和污水处理、信息和水利基础设施建设等。在上世纪80年代和90年代初期，基础设施建设投资的重点在市区。撤县建区后，市里逐步向各区县实行优惠倾斜政策，各县原来享受的一些优惠政策继续保留，对市里各区实行的一些扶持政策，所有新建区也都享受。如郊区的道路建设，以前大多依靠各县自筹资金解决，现在则纳入全市大市政一起考虑。市各条线对原市区采取的一些扶持政策也开始让新建区享用。如费随事转，事权下放后，市里将有关费用同时下拨各区，以后又加大了转移支付的力度，这对郊区发展无疑起到了极为积极的推进作用。

三是有利于促进产业结构调整

城市的生命力在于拥有高度有序的产业结构，这种结构必须充满活力，并不断优化。20世纪90年代中后期，市里明确规定，内环线以内及内环线周边地区主要发展第三产业，逐步形成以金融、贸易、信息、管理和中介服务为主体的功能区域；内环线之外城郊结合地区主要发展第二产业，逐步成为以工业加工区，物流配送和储运中心，以及大型居住区为主体的功能区域；外环线以外地区主要发展第一产业和以制造业为主的第二产业，逐步形成以产业化农业和现代化工业为主体的功能性区域。例如，南汇区以2001年撤县建区为标志，逐步改变分散的乡镇经济发展格局，实现工业向园区集中，不断调整和优化产业结构和布局。近年来初步形成以产业区为载体，发展先进制造业，构建以临港新城产业区为核心的产业发展格局，重点发展海洋工程装备、船舶配套设备、专用成套设备、物流设备、轨道交通设备、光仪电一体化及汽车等现代装备制造业。闵行区撤县建区以前，乡镇企业包括村属工业一直是上海县工业的主体。撤县建区后，外向型经济得到迅速发展，之后，又强调走高科技发展之路，更加注重产业链、产业群的形成，新材料、新型装备制造等重点产业已显现出向集群发展的良好态势。

四是有利于加快城镇建设步伐

2001年，在郊区基本完成撤县建区之后，市政府出台了促进郊区试点城镇发展的意见，提出构造“1个中心城、9个新城、60个左右新市镇和600个左右中心村”的四级城乡规划体系。多年来，在市有关部门的支持配合下，经过各区、县坚持不懈的努力，城镇建设已取得阶段性成果。郊区9个新城建设进展较快，如松江新城已基本建成；嘉定、临港新城等初步形成了大市政框架，并建成了一批体现现代制造业、现代服务业以及与之相配套的社会事业的功能项目；宝山、闵行两个具有中心城辅城功能的新城镇，在提升城市功能、吸纳中心城市人口方面发挥了重要作用。青浦、金山、奉贤等区，依托原有城镇的历史基础和发展优势，在发展服务产业和人口集聚等方面也取得长足进步。在试点城镇建设发展过程中，城镇功能经历了一个从单一功能向多元功能，从简单功能到综合功能，从低级功能到相对高级功能的演进过程。

四、需要解决的几个问题

撤县建区毕竟是上海郊区行政区划的重大调整，涉及到方方面面的利益。我们在实践中，结合实际情况，发现有几个问题还需要研究解决。

首先是要进一步统筹城乡协调发展

就是要处理好中心城区600平方公里和郊区6000平方公里的关系，要在城乡规划、产业布局、基础设施建设和公共服务一体化等方面进一步取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，以推动城乡经济、社会发展的更加协调、融合。

其次是要加大农业投入力度

关键是要加大市区各级财政支农力度，运用财政手段支持农业。要建立市财政支农资金不断增长的机制，例如市、区财政对农业投入的增长幅度要高于经常性收入增长幅度；要较大幅度地增加对农田基本建设、农村水利建设等基础设施建设的投入；要健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要探索建立将补贴款直接发放到务农和种粮农民手中的机制。

第三，要建立农民收入增长机制

要加大政府投入和培训力度，提高农民特别是失地农民和青年农民培训的针对性、有效性，增强农民的致富本领；要加快农村富余劳动力向二、三产业和城镇转移，要注重纯农户和低收入农户的非农就业，提高就业水平，实现稳定就业；要保障农民对农村集体资产的收益权，努力增加农民的财产性收入；要扩大农村社会保险覆盖面，逐步提高郊区农村的社会保障水平。

第四，要改变郊区社会事业相对落后的状况

要进一步发挥城市优质社会事业资源对农村的辐射带动作用，扩大市区优质社会资源对郊区的供给，加快形成比较完善的农村社会事业服务体系，特别是文化、教育和医疗卫生保障等方面的体系，提升农村社会服务水平，促使城乡基本服务的均等化发展。

由于坚持实事求是原则，较好地处理了一些重要关系，使20世纪80年代后期，在上海郊区行政区划史上这次重大调整和变革，平稳地得以实现。□

（作者系原上海市委党史研究室副主任）