我国土地征收制度存在的问题及对策分析

张云芳

摘要：农村土地制度改革是当前三农工作的重点，而土地征收制度创新关于农民土地权利的保护。我国现行调整农村土地征收的制度规范还存有缺陷，土地征收制度的现实运行中存在范围泛化、规避法律、补偿严重不足、纠纷解决不畅等诸多问题。要从明确界定“公共利益”的标准，提高补偿标准，扩大补偿范围，规范补偿费用分配程序，完善司法救济机制等几个方面进行改革与完善。

关键词：土地征收 缺陷 制度创新

一、问题提出

2015年中央发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为推进城乡一体化而提出了一系列农村土地制度的改革措施，其实质是废除城乡不合理的土地剪刀差，树立新的城乡发展观。农村土地改革的目标是破除城乡二元土地体制，建立符合城乡一体化要求的完整的农村土地物权体系，切实保护好农民的合法土地权益。党的十八大报告指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这是在党的文件中首次明确阐述了城乡发展一体化与破解“三农”问题的内在关系，从而显示了其在全面建成小康社会中的重大战略价值。但是，就像著名三农学者韩俊指出的那样：在统筹城乡的名义下，一些地方统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少，统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少，这从根本上背离了城乡一体发展的宗旨。因此，改革与完善我国现行的土地征用制度，建立城乡互动发展背景下的农民土地权利保护制度是当前的重要内容。

土地征收、征用制度在整个农村土地制度中占有举足轻重的地位，是整个农村土地制度有效运行的关键一环。同时，中国城市化进程的推进和社会主义新农村建设的展开，必然对土地征收、征用产生持久、强劲的现实需求。我国现行调整农村土地征收、征用的制度规范还存有缺陷，土地征收、征用制度的现实运行中存在范围泛化、规避法律、补偿严重不足、纠纷解决不畅等诸多问题，这些问题的存在严重影响被征地农民的生存和发展以及国家的长远利益。尤其是土地征收、征用的范围限制和合理补偿问题，关涉农村稳定，必须高度重视。因此，应当进一步完善农村土地征收、征用规范设计和运行机制，在满足加快城市化进程和开展社会主义新农村建设对农村土地的现实需求与维护被征地农民的合法权益、促进农业发展、维护农村稳定之间进行合理平衡。

二、目前土地征收制度存在的问题

（一）土地征收的补偿范围过窄

我国《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《土地管理法实施条例》第26条对农地征收补偿费的归属作出了界定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”尽管国家在2004年土地管理法修改后又出台了一系列关于农地征收补偿方面的政策和措施，在对农地补偿费的发放和使用上作出了适当的调整，但是，在农地征收补偿范围的问题上始终没有发生变化。换言之，我国对农地征收进行补偿的项目即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。其中，根据《土地管理法实施条例》第26条规定：“安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得安置人员统一后用于支付被安置人员的保险费用。”这样只有当失地农民不需要统一安置的，安置补偿费才归失地农民所有。从上述法律条文上看，我国对于土地征收补偿的主要特征是：以被征收土地带来的直接损失为最大范围的限度，以原用途给予补偿原则为最大限额标准，国家对农地征收补偿费制定强制性的分配方案，以货币补偿为主要补偿手段。

我国《宪法》和《土地管理法》以及《物权法》都没有明确提出和规定土地征收补偿的原则，这样直接制约着我国土地征收补偿范围的确定，也是我国长期以来土地征收补偿范围过窄的主要原因所在。

（二）土地征收的补偿标准不合理

土地征收补偿标准问题是农地征收补偿乃至整个农地征收制度中的核心问题。如何确定该土地的价格，确定的补偿数额是否合理，对于失地农民来说是“生死攸关”的事情。我国现行农地征收补偿标准的法律规定主要集中在《土地管理法》第47条，即征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。其中，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的三至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。但是土地补偿费好安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

我国现行农地征收补偿标准既不是土地价格，也不是土地使用的租金。其核算依据仅仅是农地产值，实现的是农业用途下的收益，并未体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，这是不符合市场经济规律的。另外，失地农民的补偿标准不仅没有合理的体现农地的区位差异以及各地不同的经济发展水平，更没有真正体现土地对农民的生存保障的价值。农地征收后，由于失地农民的农业收入降低，这不仅影响到失地农民的日常生活消费水平，还影响到失地农民家庭教育文化方面的支出，而这部分补偿目前往往不被考虑，这实际上是对农民发展权的一种忽视。

（三）土地征收的补偿程序不完善

尽管我国现行法律法规对农地征收行政行为制定了一系列的规范，但是农地征收及其补偿行为在程序上存在着许多不足的地方，严重地限制或者剥夺了失地农民的合法权益。

首先，被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。在土地征收过程中，自土地部门同意征收机构受理后，与征地的乡镇、村协商土地补偿、劳动力安置等有关事宜，签订“征地协议书”，这份协议书是办理土地报批手续的不可或缺的要件之一，只有当征地手续齐全并经政府部门批准之后，征地过程才得以实施。从立项征地开始到征地行为实施，在众多的参与行为主体当中，唯独没有与征地行为有着切身利益的农民的参与。在实际操作中，村委会作为农民的代言人参与征地程序，农民个体缺位，村委会的利益和农民个体利益并非完全一致，往往出现“代言人偏差”现象。

另外，被征地农民没有机会参与征地补偿标准的确定。尽管《土地管理法》第48条规定，在“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。征地补偿标准大都由征地主管部门确定，即便是实行征地听证制度，参与听证的对象也只是政府部门、乡镇及村集体，农民个人的利益诉求很少得到反映。即便农民对农地征收以及补偿有意见，即便这种意见能够在听证会上得以充分的表达，但是由于缺乏实质性的可操作规程，缺乏听证意见采纳、反馈的监督机制，农民反映的意见往往也是不了了之或根本就没有下文。

三、完善农村集体土地征收制度的途径

（一）明确界定“公共利益”的标准

由于宪法和基本法律对“公共利益”的内涵和范围作出明确、清晰的界定，加上规范土地征收、征用的法律规范本身之间的矛盾和>中突，造成在实践中公益性征地和非公益性征地并存、公益性征地泛化的局面，损害了被征地农民的合法权益和国家的长远利益。

对于因公共利益的需要使用农民集体所有的土地的，可以通过征收的方式来实现，并进行利益衡量，在公共利益占绝对优势且具有必要性时才能征收，以防征收权的滥用，最大限度地保护农民的合法权益。在立法上，我国可以采用概括式或者列举式相结合的体例对‘公共利益”予以界定，除了抽象出“公共利益”的基本内涵，如公共性和非排他性、受益对象的不特定性，还应以不完全列举的方式明确“公共利益”的外延。

具体地说，可作出如下规定：国家举办如下各项公共事业，可以依法对农民集体所有的土地实行征收或征用并应给予公平的补偿，征收或征用范围应以必要为限并遵循最小侵害原则：第一，国防军事用地；第二，国家机关用地；第三，城市基础设施用地，包括公共道路交通、公共卫生、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护等。第四，公益事业用地，包括灾害防治、科学及文化教育事业、电力通讯广播事业、气象事业、航空事业、森林保护事业、社会福利事业等；第五，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；第六，政府兴办的以公益性为限的国家重大经济建设项目用地；第七，法律规定的其他建设用地。

（二）提高补偿标准，扩大补偿范围

建立完善的补偿标准和利益分享机制，是缓解矛盾与冲突，保护被征地农民权益的一种可预期的选择。首先，应当建立符合市场经济规律的土地价格评估体系，实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对土地进行估价的制度，得出初始地价后再交由主管部门参考土地市场的一般交易价格并综合考量当地社会经济发展状况等因素形成土地补偿费的拟定价格，然后通过举行听证会的方式，在此基础上得出最终的土地补偿标准。其次，安置补助费的标准应明确包括需要安置农业人口的养老保险和失业保险的社会保险费用。这主要是因为土地对于农民而已，除了生产功能之外，还具有重要的保障和发展功能。再次，除了地上附着物和青苗的补偿费之外，应该增加残余地补偿费项目，即将农村土地补偿费的范围扩大至包括直接相关的损失在内。最后，对于农民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆迁的，也应给予公平合理的补偿。具体而言，应结合当地新建农村住宅的成本费用和闲置费用设定一个基数，再综合考量各种因素确定补偿数额。需要说明的是，农民房屋部分被拆迁的，对于剩余部分，也应给予残余房屋补偿费用。

（三）规范补偿费用分配程序，完善司法救济机制

征地补偿费用的分配关涉被征地农民的切身利益，公平、合理、透明的分配体制对于农民自身权益维护具有重要意义。其中，对于分配程序问题，课题组认为需要建立分配档案的意见征求程序和公告程序，由被征地农民集体协商决定分配方案的制定，同时分配方案的实行应该公开、透明，分配结果应当公示，确保被征地农民的知情权，促进分配工作的规范运作。在征地补偿费的分配中，对于已出嫁但户口仍在本村的妇女，应当摒弃我国传统的婚嫁观念，严格按照法律规定分给其应得的征地补偿款。对于征地补偿纠纷司法救济上存在的问题，一方面需要检讨立法本身的问题；另一方面，需要在根本上解决司法体制的问题。课题组提出如下建议：村委会一级组织要严格遵守村委会组织法；村小组应该健全组织，使其作为诉讼主体时有法定代表人应诉；扩大法律宣传，提高征地主管部门、被征地单位和农民的法律意识，促进征地主管部门依法行政；减少政府有关部门对法院司法活动的干预；鼓励被征地单位和农民依法维权，减少上访等非常规手段的运用以避免纠纷演变为恶性事件。