浅析事业单位内部控制存在的问题及对策

韩媛媛

摘要：内部控制制度是现代企业管理理论的重要组成部分，对企业乃至整个市场经济的健康发展都有重要的作用。为进一步提高事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。事业单位内部控制建设实践证明，健全有效的内部控制，是事业单位加强内部管理、提高资金使用效率和公共服务水平的重要手段。然而，由于事业单位内部控制体系的构建还处于起步阶段，仍存在很多认识误区和问题，从而使构建的内部控制体系尚未达到预期的效果。文章首先阐述了事业单位内部控制的意义和作用，接着剖析了事业单位内部控制建设存在的系列问题，最后探讨了加强内部控制建设的改进措施，为事业单位有效实施内部控制提供了参考。

关键词：事业单位；内部控制；信息化

内部控制制度是现代企业管理理论的重要组成部分，对企业乃至整个市场经济的健康发展都有重要的作用。作为市場经济的一部分，事业单位也越来越重视内部控制体系的建立。事业单位内部控制建设实践证明：健全有效的内部控制，是事业单位加强内部管理、提高资金使用效率和公共服务水平的重要手段。然而，由于事业单位内部控制体系的构建还处于起步阶段，很多单位对其内涵与职能仍存在很多认识误区，造成操作层面的一些问题，使构建的内部控制体系尚未达到预期的效果。

一、事业单位内部控制的意义和作用

（一）适应现代经济发展需要

事业单位对社会公众提供服务，具有公益性、服务性特点，在推动经济社会发展过程中起着非常重要的作用。随着市场经济的不断发展，特别是在新旧体制转型过程中，经济环境日趋复杂，事业单位面临的风险也越来越多样化和严峻。要使事业单位健康、稳健发展，更好地发挥公共服务职能，必须针对内部管理松弛、控制弱化等问题，加强内部控制，从而堵塞漏洞、消除隐患，保护国有资产财产安全。

（二）有助于规范权力运行，制约权力滥用

事业单位作为公益性机构，掌握着大量社会公共资源，在对资源进行分配和使用过程中，事业单位应该按照公平、公开、公正的原则，保证资源优化配置。由于事业单位在决策、执行和监督环节还未充分做到不相容岗位相互分离和制约，容易引发滥用职权、串通舞弊或贪污腐败，将给单位经营发展带来重大隐患，造成社会资源的极大浪费，极大降低党和政府的公信力和执行力。内部控制的最基本原则是权利制衡，事业单位可以充分运用内控的制衡原理，使关口前移，有效制约权利滥用，防止舞弊腐败，为权利规范运行建立起防护罩和保护伞。

（三）有助于提高单位内部的综合管理水平

强化内部控制已经成为发达国家治理公司的重要手段，对于事业单位，内部控制是提高其管理水平的有效途径。建立内部控制体系，通过对自身管理进行评估，制订制度、程序、流程和方法，对市场风险、操作风险、法律风险、声誉风险等进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，从而保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。

（四）有助于提高单位资金使用效率

事业单位是公共资源的使用者，无论何种类型的事业单位，其正常运转都离不开公共资金，经济活动是事业单位共有的业务活动，资产不安全、使用效率低下将对事业单位各项工作的开展产生不利影响，因此在保证单位经济活动合法合规的前提下，增强资金管理能力，提高资金使用效率是事业单位应该重点考虑的问题。合理保证单位资产安全和使用有效是内部控制的重要目标。通过落实资产管理责任，加强资产的日常管理和定期清查盘点等控制措施，有利于确保资产的安全完整。通过将资产管理与预算管理、政府采购管理等相结合，对关键岗位工作人员实施有效的管理等措施，可以优化资源配置，充分发挥资产效能，提高资金使用效益。

二、事业单位内部控制存在的问题

《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施以来，事业单位相继建立了自己的内部控制体系，发布了内部控制制度，但许多单位由于缺乏对内部控制体系内涵、本质的理解和把握，使构建的内部控制体系还存在许多问题，达不到预期的效果。

（一）内部控制意识相对薄弱

内部控制的实施需要单位全员参与，内控氛围是内控建设与有效实施的重要保障，同时内部控制需要单位内部跨部门的沟通和协调，因此单位领导的重视和推动是实施好内控的关键。与很多企业不惜投入大量人力、财力构建全面、系统、细致的内部控制体系不同，目前许多事业单位对内控的重要性认识还不够。有的单位认为所开展的工作业务比较单一，建立内部控制小题大做； 有的单位认为内控是财务部门的事，没有认识到现代内控已经上升到了新的高度，涉及单位的各个方面，成为控制权结构的具体表现；有的单位只重视内控制度的制定，对执行情况没有狠抓落实，对执行效果没有进行有效评价；有的单位从思想上抵制进行内控制度的建设，认为这是在给自己设置障碍，缺乏内部控制设计和实施的主观能动性。

（二）职责分工不够清晰

内部控制需要单位具备一定的管理基础，组织层级和业务层级的内部控制均要求单位要明确权责职能和业务权限。组织层面，单位需划分内设部门、下属单位和岗位的权利、责任和利益范围，各部门、单位和岗位要根据其在组织层级内部控制中的地位和作用，按照分工实施各自的功能。内控的设计和实施还需要有组织和人员的保障，有些单位没有内控职能部门或牵头部门，导致在内控设计时缺乏总体规划，实施中出现部门相互推诿现象；业务层面，内控涉及单位的预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等各项经济活动，各个业务流程需对业务权限进行界定，各自分工，既不能越权管理，又要注意协同合作。但有些单位仍然存在不相容岗位职责交叉、权责脱节、基础管理工作薄弱等问题，导致内控难以按照制度设计开展，最终不能发挥实质性作用。

（三）内部控制体系构建缺乏有效规划

内部控制体系构建是一项系统性工作，需要在对自身发展战略、组织架构、单位文化、业务流程等方面进行梳理和自我评价的基础上，建立符合自己单位特点的制度。在内部控制体系构建阶段，容易出现三种情况。一是有些单位在内部控制体系的构建阶段就试图一步到位，盲目追求全面、系统、细致，最终在实施过程中难以推进，实施部门和推动部门矛盾突出，内部控制体系投资的成本效益大打折扣；二是与“过度”重视相反，很多单位简单地把内部控制体系建设看作为达到上级部门合规性要求的规定动作，不太重视内部控制体系在单位管理中的应用。虽然他们建立了所谓的内部控制制度，但多数缺乏总体、长远的内部控制体系规划。基础工作没有做到位，家底不清、职责交叉、流程不明等问题没有解决，或者各业务部门各自构建应用于自己部门的内控体系，内部控制信息分散存在与单位内部不同部门；三是静态对待内部控制体系。单位的内部控制体系的构建是一个螺旋式上升的过程，随着单位的发展和实施中的反馈，需要进行动態改进与修正。有些单位对经济活动风险没有进行定期评估，内部控制体系往往成了挂在墙上的摆设。

（四）管理手段不够先进

内部控制涉及单位经济活动的方方面面，是一项系统工程。完善的信息技术控制使内部控制规则嵌入信息系统中，单位在执行信息系统时会自觉履行内部控制规则，使内部控制变得方便、可靠和高效。随着信息技术的不断推广，事业单位内部控制的信息化会成为一种必然趋势。单位的信息化程度体现了内部控制体系构建的程度、级别和阶段。而目前大多数事业单位对信息技术的应用还很有限，并没有把内控理念、控制活动、控制手段等要素通过信息化的手段固化到信息系统，实现内部控制体系的系统化和常态化。

（五）制度执行不够严格

内部控制制度要最终发挥作用，制度的落实和执行是关键。评价与监督是事业单位内部控制得以有效实施的保障机制，而内部监督是监督与评价内部控制的有效手段。事业单位应建立内部专职监督部门，对内部控制的建立与实施的有效性开展监督检查和评价，查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改。但目前有些事业单位没有建立专职的内部监督部门，或者内部监督制度不完善，表现为人员素质不够高、岗位设置不够合理、岗位职责不够清晰、监督方法不够科学等。

三、提升内部控制水平的对策和建议

内部控制体系建设的关键是流程再造和信息系统建设，所有控制在流程中解决，事业单位应在以下几方面加强内部控制建设。

（一）建立责任制，切实提高对内部控制建设的重视

加强内部控制建设，应提高单位全体人员对内部控制建设的重视，加强责任制建设。一是加强单位管理者特别是单位负责人的责任意识。《行政事业内部规范》明确规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”也就是说，单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理方面应当发挥领导作用，承担总责任。二是单位其他工作人员也应承担相应的内部控制职责。事业单位内部控制的建立健全和有效实施虽然由单位负责人负总责，但内部控制建立和实施的具体工作需要单位具体工作人员承担，同时，由于内部控制涉及单位内部管理的各个环节，每个人都是内部控制实施的参与者和内部控制制度的落实者。因此，建立完善内部控制责任制度，明确各岗位的职责，上下合力，全员参与，才能为内部控制机制的建立和发挥作用提供基础性保障。

（二）夯实单位管理基础与科学构建内部控制体系相结合

许多事业单位内部控制体系失效源于内部控制体系构建的初期，一方面是由于单位管理基础薄弱，不具备建立内部控制体系的基础，一方面是单位在构建内部控制体系时，没有统筹好单位实际需要和远景目标的结合，导致内部控制体系失效。因此，事业单位在决定构建内部控制体系时，首先应该摸清自己的“家底”，要对单位的各项资源、职责权限进行系统梳理，评估是否存在职责交叉、权责脱节、分块管理等问题。在此基础上，确定风险点并选择相应的应对策略。这些工作可以由单位内部牵头部门自己做，同时由于内部控制体系构建是一个技术复杂、涉及面广的系统工程，事业单位内部部门精力、经验有限，因此也可以借助外部专业机构进行评估和设计，单位内部牵头部门做好内外组织协调和总体把关的工作。

（三）加强对内部控制实施效果的内外监督

内部控制实施效果需要内部外部监督相结合。单位内部应建立内部控制监督机构，通过定期对单位内部控制的效果、内部控制环境的改变等进行评估，对单位内部控制体系不断进行自我修复和完善，以更适应单位内部管理的需要。上级单位等应加强对单位内部控制的外部监督，以行政事业单位内部控制规范为基础，检查事业单位内部控制制度制定和实施是否符合规范的要求，对并事业单位内部控制提出合理化建议。

（四）善于开拓创新，用信息化手段提升管控效能

信息化是以计算机技术为代表的信息技术、网络技术和通信技术，它将企业内部控制以及风险管理的规则嵌入到日常业务流程中，从而固化内部控制的程序和流程，增强业务处理的透明性，减少人为主观因素。使用人员可以利用信息化平台，对内部控制的环节、步骤、关键控制点、责任者的责权利一目了然，并明确自身在内部控制体系中的位置。信息化平台可以大大提高制度落实的便捷性，一方面能够优化单位管理的内部环境，一方面能够有效实现对内部控制各环节起到监督的功能，从而提升内部控制实施的总体效能。

参考文献：

[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].经济科学出版社，2013.

[2]刘永泽.行政事业单位内部控制制度设计操作指南[M].东北财经大学出版社，2013.

[3]张继德.企业内部控制体系构建、实施与评价[M].经济科学出版社，2013.

[4]王保平.企业内部控制操作实务与案例分析[M].中国财政经济出版社，2010.

[5]王德敏.行政事业单位内部控制精细化管理全案[M].中国劳动社会保障出版社，2010.

（作者单位：国家卫生和计划生育委员会人才交流服务中心）