主任检察官制改革的成效论析——以去行政化管理为视角

朱奎彬，牟朗宇（西南交通大学　四川成都　611756）



主任检察官制改革的成效论析
——以去行政化管理为视角

朱奎彬，牟朗宇
（西南交通大学四川成都611756）

内容摘要：主任检察官制改革是深化检察改革中的重要一环。现有主任检察官制改革的研究中对主任检察官的去行政化成效分析依然不充分。上位法保障、权责利关系、外部关系、岗位吸引力、考核指标科学性等因素制约了主任检察官的去行政化管理。鉴此，从总结各地试点的经验出发，针对现有研究的薄弱点，提出进一步实现主任检察官去行政化管理的基本路径，以推动检察体制改革走向深入。

关键词：主任检察官制；试点改革；责任机制；去行政化

近年来，各地检察机关为了深化司法改革，先后试行了主办、主诉、主任检察官制度。实践证明，主办、主诉检察官制在改革中都存在不足之处，不能适应司法改革进程。2014年1月，最高检《检察官办案责任制改革试点方案》的出台对主任检察官办案责任制的试点工作做出了具体安排。十八届四中全会决定也明确提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。主任检察官制改革已然成为司法改革的重要环节。

主任检察官制是指在检察长及检察委员会领导监督下，检察官对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。现有对主任检察官制的研究较少从现实情况和需要出发，多停留在应然层面；对策性研究中提出的原则性规范较多，具体规范相对较少，导致改革建议的可操作性不强。同时，各地试点经验有待总结，遇到的问题亟需理论回应。本文针对以上问题，总结各地试点经验，从实然层面出发，针对主任检察官制改革存在的问题提出解决问题的具体方法，从而在推进主任检察官去行政化管理的同时，以期对本领域研究做出一定理论贡献。

一、主任检察官制试点的成效

2013年12月底，按照中央深化司法体制改革的部署，最高人民检察院将北京、河北、上海、湖北、广东、重庆、四川等7个省（市）、17个工作基础较好的市、县检察院确定为试点单位，主任检察官办案责任制改革试点工作开始启动［1］。一年多以来，各地主任检察官制在试点中初见成效。

（一）组织模式：从内设部门转变为办案组织。

试点中，各检察机关特别注重检察系统内设部门的重整，将工作性质相似的部门进行整合，成立相应的办案组织。如北京昌平区检察院将现有14个办案部门整合为侦查监督、公诉和未检、职务犯罪侦查和预防、刑事执行检察、申诉检察等5个办案组织，减少了此前部门之间因相互交叉重合而导致责任分工不明、层级混乱、相互推责、行政化色彩浓厚等问题，提升了办案效率。

据报道，自试点主任检察官制办案组织以来，成都市检察机关2014年起诉15958人，立案侦查贪污贿赂犯罪350人，上升19.9%。其中，批捕案件办理周期平均缩短1天，公诉案件平均缩短10天，减刑、假释、暂予监外执行等审查办理周期平均缩短5天［2］（如图1）。北京昌平区检察院在2014年7至8月，共审查批捕案件207件319人，其中主任检察官提出意见报副检察长程序性审核160件l86人，占77.2%（如图2）；审结公诉案件407件520人，其中主任检察官决定384件476人，占94.3%（如图3）。未出现无罪或撤回起诉案件；办案效率提升，公诉案件一退率为17.95%，同比有所下降［3］。

图1：　2014年成都市检察机关办案平均缩短天数

图2　 2014年7、8月北京昌平区检察院审批案件与主任检察官决定案件对比

图3　 2014年7、8月北京昌平区检察院结诉案件与主任检察官决定案件对比

（二）职权配置：从审批制度到自主决断

各地主任检察官制改革的核心在于改变以前的层级审批制度，赋予主任检察官独立的案件决定权。重庆渝北区的主任检察官制试点中，实行案件的“一级审批制”，以让审理者裁判，让裁判者负责为改革方向［4］。上海市闵行区检察院主任检察官刘莉，“此次改革重点之一是减少审批层级，一改原先‘审而不定，定而不审’的尴尬状况，使得检察官能对自己办理的部分案件有直接决定权。”［5］案件办理过程中不再采取层级审批模式，在一定程度上实现了去行政化目标。

（三）制度保障：严格的选任和培训制度。

主任检察官制赋予了检察官独立的案件决定权，同时也对主任检察官选任提出了更高的要求。重庆市渝北区检察院在选任主任检察官方面，规定新任主任检察官采取竞争上岗和选拔任命相结合的方式产生。成都市人民检察院采取考核聘任和竞岗选任相结合的方式，面向全市两级检察院择优遴选主任检察官［6］。各地在主任检察官的选任过程中以“突出能力，兼顾资历”为标准，以“公平、公正、公开”为原则，对主任检察官作出全面具体考察，择优录取。同时，都比较注意加强对在职主任检察官的培训教育工作，以确保主任检察官的职业化、专业化、去行政化。

二、去行政化：当前主任检察官改革中的核心问题

主任检察官制改革作为我国司法改革中的一大创举，没有先例可循，实施过程中还必须“摸着石头过河”。这也导致主任检察官制改革探索中出现一些缺陷和困境，集中体现在，主任检察官制依然难以彻底摆脱行政化的阴霾。

（一）去行政化的法制保障有待强化：缺乏上位法保障。

主任检察官制试点至今，现行的《人民检察院组织法》、《检察官法》中均没有及时追认对主任检察制去行政化管理的相关规定。另外，由于《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》于2012年出台，而《检察官办案责任制改革试点方案》于2014年1月出台，时间的先后也导致《规则（试行）》中的规定没有及时与主任检察官制对接。因此就目前看来，我国对主任检察官制的规定还缺乏上位法的支撑，仍然停留在行政规章的层面上，法律位阶较低。

（二）去行政化的主体保障有待强化：岗位吸引力不大。

各地试点中，检察院逐步实行了对内、对外两种人才选任模式。对内方面，主任检察官主要是从检察院或其它司法机关中选任，这种近乎完全从内部选任的模式范围比较狭窄，类似于“检察院自己为自己培养主任检察官”，更易重蹈行政化的覆辙，特别是在部门负责人兼任主任检察官模式中表现得较为明显。对外方面，一方面，主任检察官制仍没有明确从哪些领域选拔人才。另一方面，主任检察官不是“官”，没有行政地位，责任却很重大，外界人士往往因“官本位”思维的影响而放弃竞选主任检察官，对外精英人才的选任仍然困难重重。因此，主任检察官选任的关键是提升岗位吸引力。

（三）去行政化的利益机制有待调整：权、责、利的失衡。

1.权力与责任的矛盾。主任检察官权力与责任的矛盾体现在，一方面，部分检察院对新上任检察官的能力存有疑虑。加之部分检察院领导的行政化保护思维仍很严重，担心因放权给主任检察官而削弱自己的案件决定权。所以，在对主任检察官放权时十分保守谨慎，导致主任检察官赋权不充分。笔者近期对成都市部分检察院的主任检察官进行访谈调研，受访的多名主任检察官认为，放权不充分而又要承担办案终身责任制给主任检察官造成了无形的压力，为了规避不必要的责任，在办理案件时他们往往不敢或者不愿意去坚持自己的看法和意见。

另一方面，主任检察官的终身负责制需要其事必躬亲，然而目前各检察院案多人少的矛盾非常突出，让主任检察官事必躬亲的可能性较小。以笔者近期访谈的某直辖市检察院第二分院为例，该院的多名主任检察官表示，“由于检察官员额制将主任检察官的比例控制在30%左右，不能满足案件审理的需要，所以很多基础工作不得不交给助理检察员来完成，那么‘审理者裁判，让裁判者负责’的目的是否能够实现便是一个疑问，很可能演化成换汤不换药的局面。”这种局面使得主任检察官的办案独立性并没有得到落实，最终又回到行政化之路。

2.责任与利益的矛盾。如前文所述，主任检察官制改革要求主任检察官在办案过程中对案件终身负责，按照权利义务对等原则，要求主任检察官对案件承担责任的同时，也应当对其利益予以保障。然而目前试点中的大部分检察院并没有对主任检察官的保障制度做出特别的规定，而是沿用类似于公务员的考核模式。因此，大多数主任检察官的利益得不到充分保障，使得主任检察官不愿意承担过多的责任，妨碍了主任检察官去行政化管理的实现。

（四）去行政化的组织保障有待强化：与部门负责人的关系不顺。

主任检察官与部门负责人关系不顺的实质在于两种权力的关系没有厘清。第一种情况是，当部门负责人担任主任检察官时，应抛弃原来的行政角色，只能以案件负责人的身份办理案件，可是在具体实践中又难以做到真正分离。最终导致司法权与行政权交叉，主任检察官办理案件的行政化色彩仍然浓厚。

第二种情况，当部门负责人不担任主任检察官时，若两者出现争议，虽然原则上主任检察官可不听从于部门负责人的意见而独立作出案件处理决定，但这在实际中也是很难做到的。一方面，部门负责人要负责主任检察官的考评；另一方面，部门负责人要给主任检察官提供人力物力上的支持。总之，主任检察官没有办法完全摆脱部门负责人的行政束缚，仍然没有实质的案件独立决定权。

（五）去行政化的考评机制有待优化：考核指标不科学。

主任检察官制试点以来，各检察院都试图通过对主任检察官考核来衡量是否真正实现了去行政化管理。但是，大多数检察院对主任检察官的考核主要是停留在起诉率和有罪判决率等客观指标上。笔者近期对某直辖市检察院二分院的主任检察官进行访谈调研，受访的多名主任检察官认为，目前的考核指标体系并不是特别科学，比如错案必须有专门的、统一得到认可的评估评查认定机制，而现行的《人民检察院错案追究条例》已经是上世纪90年代的高检院颁布的规定。所以，必须建立起对主任检察官的科学考评体系，才能真正实现去行政化的目标。

三、主任检察官制完善的基本路径：进一步去行政化

（一）去行政化的制度保障：加强上位法支撑。

目前，主任检察官制改革的主要法律依据还是《检察官办案责任制改革试点方案》，应当随着改革的成熟逐渐予以立法追认，最终为主任检察官制的去行政化管理提供完善的法律支撑。其一，立法应当在《检察官法》等法律中对主任检察官的具体授权范围予以明确规定。其二，立法应当对主任检察官职权职责予以明确，如取消《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中部门负责人的案件审查权，规定案件的审查权属于主任检察官。其三，立法应当在《人民检察院组织法》、《检察官法》等法律中对主任检察官的考核机制、保障机制、责任机制等予以明确规定。总之，只有加强主任检察官制的上位法支撑，才能实现主任检察官的去行政化管理。

（二）去行政化的主体保障：有效吸纳人才。

在内部选任时，要注重选任人才的去行政化。对此，可以以培养主任检察官为目的从应届法学毕业生中招聘人才。对于培养的期限，一般来说，公诉、侦监等刑检部门2—3年即可成型，反贪、反渎等自侦部门5-6年即可成型①。

在外部选任时，一方面，可以从律师工作者、各大高校的法学教育科研人员、人民法院工作者中选任精英人才担任主任检察官。另一方面，为了确保主任检察官岗位的吸引力，首先，要加强对主任检察官制的宣传力度，如通过宣传橱窗、宣传资料、电视媒体、门户网站等形式让社会大众充分了解主任检察官制的优势。其次，要进一步完善主任检察官的考核奖惩制度，落实主任检察官的待遇。再次，要提高主任检察官的社会地位以及主任检察官自身的工作荣誉感，从而吸引更多人才自愿加入主任检察官队伍。如此才能有效吸纳人才，确保主任检察官选拔的精英化、职业化、去行政化。

（三）去行政化的价值保障：平衡权、责、利关系。

1．彻底放权。首先，要将主任检察官的选任和培训工作落实到实处，保证主任检察官的独立办案能力。其次，要重新对检察长、检察委员会的职权进行科学厘定，通过立法将检察长的业务性权力下放给主任检察官，而不是由检察长、检委会自行决定下放哪些权力给主任检察官。再次，要打破检察长、检委会与主任检察官之间的领导与被领导关系，转化为监督与被监督的关系。最后，检察长、检委会要彻底摒弃行政化思想，坚持公平正义以确保办案效率的提高。这样才能彻底放权，实现去行政化管理。

2.落实责任。落实主任检察官的案件终身负责制，前提是要落实主任检察官办案的独立性、亲为性。这就要求检察院根据案件数量等具体情况适当增加主任检察官的数量，以确保有足够的主任检察官与案件的数量匹配，从而使得主任检察官能够独立亲自办理案件，最终落实案件终身负责制，防止主任检察官滥用权力，实现主任检察官的去行政化管理。

3.保障利益。首先，主任检察官的去行政化和终身责任制特征，要求必须对主任检察官的收入予以足够的保障，这样才能避免没有行政地位的主任检察官流失。其次，要赋予主任检察官较高的社会地位和职业荣誉，让主任检察官能够在去行政化的角色中受到尊敬。再次，当办案过程中出现一些难以避免的过失时，应给予主任检察官一定的职务豁免，为保障他们的利益而予以免责或从轻处罚。这样主任检察官在行使权力时才不会畏手畏脚，勇于承担责任，实现去行政化管理。

（四）去行政化的组织保障：厘清与部门负责人之间的关系。

为了更好的厘清主任检察官与部门负责人的关系，应在检察系统内部强化分类管理，借鉴人民法院两权分立的经验，结合检察系统的自身情况，将主任检察官与部门负责人独立开来，让主任检察官只负责办案，部门负责人只负责采购、宣传、会议等行政管理事务。同时，对主任检察官和部门负责人的监督也要分别制定措施，实现相互独立，互不干涉，从而避免部门负责人因兼任主任检察官带来的行政化色彩浓厚问题。主任检察官与各部门的关系如下图所示：

（五）去行政化的考核保障：完善考核评价体系。

完善考核体系首先要坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目［7］，对主任检察官考核体系的制定，可以借鉴美国管理学家彼得？德鲁克的“目标管理法”，即由检察长和主任检察官共同商讨制定考核标准。改变以前检察机关“上命下达”，仅靠上级制定考核体系的模式，实现主任检察官的“自我控制”。同时，还可以参考社会大众，专家学者的意见，旨在使考核体系真正实现主任检察官制的去行政化管理。

在具体的考核过程中，根据主任检察官所在的不同办案组织，其考核的指标也应有所不同。如反贪部门的考核指标可以包括人均立案数、人均起诉数、人均有罪判数、人均起诉大要案数、判决实刑率等；侦查监督部门的考核指标可以包括人均监督立案数、人均监督撤案数、人均纠正补漏数等。总体来说，对主任检察官的考核可以包括以下内容：第一，业绩考核，这是对主任检察官办案能力考核的基础；第二，办案态度考核，主要考核主任检察官在办案过程中是否坚持去行政化的思想，是否以服务人民为目的，而不是为自己谋利；第三，满意度考核，主要考核对主任检察官办案的满意程度，包括社会大众、检察长、其他检察官等对主任检察官的满意度。第四，错案考核，明确哪些案件属于错案，哪些情形下需要由主任检察官来承担责任。就考核的时间来看，对主任检察官的考核可以分为日常考核和定期考核。只有全面系统的制定好主任检察官的考核评价体系，才能从根本上实现去行政化的目标。

总而言之，主任检察官制去行政化管理中的制度保障、主体保障、利益保障、组织保障、考核保障是相互统一，相辅相成的。去行政化是目的，制度保障是前提，主体保障是核心，利益保障是基础，组织保障是根本，考核保障是关键，只有全面推进主任检察官的制度、主体、利益、组织、考核的改革，才能最终实现主任检察官的去行政化管理。

四、结语

对于主任检察官制的改革，现有研究已经取得初步成效，针对主任检察官制改革中仍带有行政化色彩，权力行使不够充分，责任落实不够明确，办案效率较低，选任监督制度不够完善等方面的问题，也提出了相应的措施予以解决。然而，对于主任检察官制的立法完善、岗位吸引力、权责利平衡、与部门负责人的具体关系、考核评估的具体方法等问题，现有研究还存在不足。本文针对现有研究的薄弱点，基于实证性分析，设计了相应的措施予以应对。实务上，有助于为主任检察官的实施提供一套“可推广、可复制”的运行模式，为主任检察官制试点的成功奠定基础。规范上，基本解决了主任检察官上位法缺失、权责利失衡、考核体系不科学等问题。当然，本文所涉及的具体方案在实践中是否切实可行，尚待更多实践探索与实证研究的进一步检验。

［注释］：

①以上是基于北京、天津、重庆、成都多名检察官访谈的总结。

［参考文献］：

［1］李娜.17个检察院试点主任检察官办案责任制改革［EB/OL］.http：//news.china.com.cn/live/2015-01/20/content_30930963.htm.

［2］雷兹.成都检察机关去年起诉15958人侦查贪污贿赂犯罪350人［EB/OL］.http：//scnews.newssc.org/system/ 20150407/000553208.html.

［3］邹开红.聚焦北京主任检察官办案责任制试点［A］.胡卫列，韩大元.主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集［C］.北京：中国检察出版社，2014.

［4］泓翔.重庆试水主任检察官办案责任制大多数案件实现“一级审批”［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2014-11/19/c_127227735.htm.

［5］刘莉，胡智强，张德辰.闵行区检察院实行主任检察官制度等改革措施带来新变化［N］.文汇报，2014-08-13.

［6］王英占.成都试点检察官办案责任制改革--主任检察官可独断［N］.成都商报，2015-04-08.

［7］新华社.中央政法委：取消有罪判决率等不合理考核指标［EB/OL］. http：//news.sina.com.cn/c/2015-01-21/ 135031426489.shtml.

（责任编辑：吴良培）

中图分类号：DF7

文献标识码：A

文章编号：1674-5612（2016）01-0052-06

基金项目：成都市哲学社会科学规划2015年度科研项目《主任检察官改革面临的重大问题与对策研究——以成都市检察系统的试点探索为视角》（2015Z02）

收稿日期：2015-12-13

作者简介：朱奎彬，（1975-），男，四川成都人，西南交通大学公共管理与政法学院副教授，研究方向：诉讼法学；牟朗宇，（1991-），女，四川雅安人，西南交通大学2014级硕士生，研究方向：经济法学。