关于加强我国核安全监管机构与国际组织合作的建议——经合组织核能署专篇

栾海燕，曾　超，殷德健，封　祎，*（.环境保护部核与辐射安全中心，北京0008；.中华人民共和国环境保护部，北京00035）



关于加强我国核安全监管机构与国际组织合作的建议
——经合组织核能署专篇

栾海燕1，曾超1，殷德健2，封祎1，*
（1.环境保护部核与辐射安全中心，北京100082；2.中华人民共和国环境保护部，北京100035）

摘要：开展国际合作、坚持国际接轨是我国核安全监管30年的一条极其宝贵的经验，也是我国核能安全健康发展的重要基础。当前在世界主要的核电大国中，我国在建核电机组数量最多，堆型最全。通过与国际组织的合作，不仅能借鉴核电发达国家的先进管理经验，也能对外展示我国核安全监管30多年来的成果，显示我国作为一个有核国家努力推动核安全的使命与担当，继而配合“一带一路”国家战略的实施，推动核电“走出去”。因此，有必要进一步加强核安全国际合作，充分利用国内国外两个资源，促进核安全监管体系和监管能力的现代化，保障核能事业安全高效发展。经济合作与发展组织核能署是核能专业领域非常重要的国际组织，具有广泛的影响力。本文将结合该组织的职能以及与我国核安全合作情况，就深化合作提出意见和建议。

关键词：核安全；监管机构；国际合作

我国《核电中长期发展规划（2011～2020）》中提出，至2020年我国在运核电总装机容量将接近6 000万千瓦，在建核电总装机容量达到3 000万千瓦。届时，核电发电量占我国总发电量的比例将由现在的不到3%，提升至5%以上［1］。经过30多年的核电发展，我国核电在设计、建设、制造、调试、运行等硬实力及物质条件、人力条件、技术基础、管理基础等软实力方面，都具备了大规模发展的条件和基础。

在2014年国际核安全峰会上，习近平主席提出了“四个并重”，并建议我国核安全监管部门与国际社会积极合作，参与和构建国际核安全体系，加强核安全国际合作以更好地应对核安全面临的挑战。

当前在世界主要的核电大国中，我国在建核电机组数量最多（见表1），堆型最全，通过各种与国际组织的合作，不仅能借鉴核电发达国家的先进管理经验，也能对外展示我国核安全监管30多年来的成果，显示我国作为一个有核国家努力推动核安全的使命与担当［2］，继而配合“一带一路”国家战略的实施，推动核电“走出去”。经济合作与发展组织核能署是核能领域非常重要的国际组织，具有广泛的影响力。本文将结合该组织的职能以及与我国核安全合作情况，就深化合作提出建议。

1　经济合作与发展组织核能署概况

经济合作与发展组织核能署（Organization of Economic and Co-operation Development / Nuclear Energy Agency，简称OECD/NEA）是政府间组织经济合作与发展组织内的一个专门机构，总部设在巴黎。其主要工作任务是通过国际合作协助成员国维持并发展科学、技术和法律基础，以实现安全、经济、环境友好地和平利用核能。它对核能关键事项提供权威评估并促进共同理解，以作为核能政策政府决策的重要输入，并拓宽经合组织（OECD）在能源和可持续发展领域的政策分析能力。核能署与包括欧洲委员会以及国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，简称IAEA）等多边国际组织开展紧密合作。核能署现有31个成员国，另外还有中国、印度等两个战略合作方。

核能署是北美、欧洲和亚太地区一些发达国家共同致力于共享和传播核能领域的最新技术和知识的精悍有力、非政治性的政府间组织，这正是它的优势所在。其成员国共拥有全球约80%的核电装机容量。核能署就重要事项发布共同立场文件，为成员国提供可信赖的参考以及最佳实践的案例。其联合研究项目或信息交换项目允许有兴趣的成员国和非成员国共同参与，以成本分担的原则开展研究或科学比对实验。

为加强核安全领域工作，核能署于2015年对其组织机构进行了调整，将原核安全处拆分为两个处，分别负责核安全技术和法规及核安全人员因素等两个方面。其他专业性处室还包括辐射防护和放射性废物管理处、核科学处、核数据库处以及核能发展处等。

核能署下设7个专业委员会（如图1所示），包括核设施安全委员会（Committee on the Safety of Nuclear Installations，简称CSNI）、核监管活动委员会（Committee on Nuclear Regulatory Activities，简称CNRA）、放射性废物管理委员会（Radioactive Waste Management Committee，简称RWMC）、辐射防护和公众健康委员会（Committee on Radiation Protection on Public Health，简称CRPPH）、核科学委员会（Nuclear Science Committee，简称NSC）、核能发展和核燃料循环技术经济研究委员会（Committee for Technical and Economic Studieson Nuclear Energy Developmentandthe Fuel Cycle，简称NDC）、核法律委员会（Nuclear Law Committee，简称NLC）。

表1　2014年世界主要核电国家的核电运行状况Table 1 Status quo of major nuclear power countries in 2014

图1　核能署及其专业委员会Fig.1 NEA and its committees

核能署还作为多项核能或核安全国际多边合作机制的秘书机构，积极发挥组织协调作用，包括多国设计评价计划项目（Multinational Design Evaluation Programme，简称MDEP）、第四代核能系统国际论坛（Generation IV International Forum on Nuclear Energy System，简称GIF）以及正在从美国能源部转出的国际核能合作框架（International Framework for Nuclear Energy Cooperation，简称IFNEC）等。

虽然中国不是核能署的成员国，但是国家核安全局已经与核能署签订了合作备忘录。国家核安全局与核能署的合作目前主要集中于核设施安全委员会（CSNI）、核监管活动委员会（CNRA）以及多国设计评价计划项目（MDEP）框架下的活动。

以下仅就核能署的核设施安全委员会、核监管活动委员会及多国设计评价计划项目的组织机构和职能加以介绍。

1.1核设施安全委员会（CSNI）的组织结构和职能

核设施安全委员会（CSNI）的成立是为了协助各成员国持续发展科技基础实力，以评估核反应堆核燃料循环设施的安全性。委员会由各国核安全监管部门或技术研发部门的代表和承担安全技术及科研项目的资深科学家及工程师组成。所从事的领域包括：核事故应急响应、核设施的风险评估、核设备监督检查等。核设施安全委员会工作组构成详见图2。

图2　核设施安全委员会（CSNI）工作组结构图Fig.2 Working Groups of CSNI

核设施安全委员会还具体参加重点研究项目，其中包括：包壳燃料完整性、福岛核事故基准案例分析、先进热工水力试验回路事故模拟、源项评估与降低灾害等项目。

目前，我国国家核安全局技术支持机构已经签署协议加入了包壳燃料完整性三期项目，并正在准备加入福岛核事故基准案例分析项目。

1.2核监管活动委员会（CNRA）的组织结构和职能

核监管活动委员会成立于1989年，由成员国核安全监管机构的高级代表组成，负责指导核能署在核设施安全领域的法规、许可和监督领域开展的活动，具体任务包括监管机构信息和经验交流、评估可能影响监管要求的最新进展以及评估当前实践和运行经验等。核监管活动委员会及其下设工作组如图3所示。

目前其下设4个主要工作组的职责是：

图3　核监管活动委员会（CNRA）的主要工作组结构图Fig.3 Major working groups of CNRA

（1）监督实践工作组（Working Group on Inspection Practices，简称WGIP）

核监管活动委员会于1990年成立了监督实践工作组，其目的是在成员国之间开展安全监督信息和经验交流，提高核安全监督效果和效率。具体工作包括审查现有监督实践、研究并起草有效的监督实践，以应对未来的监管挑战。

（2）运行经验工作组（Working Group on Operating Experience，简称WGOE）

通过共享和分析运行知识经验、汲取教训、提供专家见解，并在短中期实施有效响应活动。从长期效应看，运行经验工作组提出对安全再评估的建议，识别需要开展附加研究的领域，评估新的或修订的监督实践，分享核设施运行管理的良好成果。

（3）公众沟通工作组（Working Group on Public Communication of Nuclear Regulatory Organisations，简称WGPC）

核监管活动委员会于2001年建立了公众沟通工作组，其目的是便于监管机构沟通人员交流信息、经验和实践，同时从监管机构政策角度交流公众沟通的认识以及识别促进有效合作的方式。

（4）新堆监管工作组（Working Group on the Regulationof New Reactors，简称WGRNR）

该工作组主要研究三代堆和四代堆的选址、许可、监督事宜，并尤其关注建造监督，同时与核监管活动委员会其他工作组分享经验；协调多国设计评价计划项目和核监管活动委员会的活动，以保证多国设计评价计划项目能够充分利用核监管活动委员会的已有成果。

另外，如图4所示，核监管活动委员会还下设一些特设任务组。

图4　核监管活动委员会（CNRA）特设任务组结构图Fig.4 Task Forces of CNRA

在这些特设任务组中，除研究堆安全任务组、纵深防御高级别任务组、事故管理任务组以外，其余工作组均已关闭。

目前我国核安全监管机构正在考虑参加新型反应堆监管工作组的活动。

考虑到核监管活动委员会和核设施安全委员会工作的相关性，两个委员会还建立了联席机制，制定联合战略计划，并共同举办研讨等交流合作活动。

1.3多国设计评价计划（MDEP）项目的组织结构及职能

多国设计评价计划项目是由主要核能国家核安全监管机构共同发起建立并参与的国际核安全合作机制，其目的是加强新设计核电厂的技术交流和合作，促进国际范围内核安全要求和监管实践的一致性和协调性。政策组（Policy Group，简称PG）是其最高决策机构，由成员国核安全监管机构最高级官员组成；技术指导委员会（Steering Technical Committee，简称STC）是其日常组织协调机构。多国设计评价计划项目下设若干特定设计工作组和特定技术工作组（详见图5）。

图5　多国设计评价项目计划合作项目工作组结构图Fig.5 Structure for Working Groups under MDEP

（1）特定设计工作组

特定设计工作组（Design-specific Working Groups，简称DSWG）由三个或以上正在建设或拟建该堆型核电厂的国家的核安全监管机构共同提议，经政策组批准后成立，就该堆型的具体监管事项进行交流合作。该工作组包括EPR、AP1000、APR1400、VVER、ABWR等项目工作组。

EPR工作组是多国设计评价项目计划最早成立的工作组。成员包括法国、芬兰、中国、美国、英国、瑞典、印度等国核安全监管机构。该工作组就阿海珐公司设计的EPR堆型核电厂安全审评及其他监管活动进行合作交流，技术专题包括安全系统数字化仪控、概率安全分析、严重事故、事故和瞬态、内部灾害、人因、调试以及福岛核事故经验教训等。

AP1000工作组成立于2008年。成员包括中国、美国、英国、芬兰等国核安全监管机构。芬兰和加拿大核安全监管机构早期曾参加，后因国内核电发展政策调整而退出。该工作组就西屋电气公司设计的AP1000堆型核电厂安全审评及其他监管活动进行合作交流，技术专题包括控制棒驱动机构、屏蔽厂房、爆破阀、调试和福岛核事故经验教训等。

APR1400工作组成立于2012年。成员包括韩国、阿联酋、美国、芬兰等国核安全监管机构。该工作组就韩国水电和核电有限公司设计的APR1400堆型核电厂安全审评及其他监管活动进行合作交流。技术专题包括福岛核事故后的安全改进、长期冷却、数字化仪控、建造监督、概率安全分析、严重事故和福岛核事故经验教训等。

VVER工作组成立于2013年。成员包括俄罗斯、中国、土耳其、芬兰、印度、芬兰等国核安全监管机构。该工作组就俄罗斯原子能公司设计的VVER-TOI堆型核电厂安全审评及其他监管活动进行合作交流。技术专题包括安全系统、反应堆压力容器和一回路、建造监督、严重事故、辐射防护、乏燃料池、防火、福岛核事故经验教训等。

ABWR工作组成立于2013年。成员包括日本、美国、英国、芬兰、瑞典等国核安全监管机构。该工作组就通用电气-日立公司和东芝公司设计的ABWR堆型核电厂安全审评及其他监管活动进行合作交流。技术专题包括数字化仪控、严重事故、概率安全分析、辐射防护、设计基准事故、安全系统多样性、福岛核事故经验教训等。

（2）特定问题工作组

特定问题工作组（Issue-specific Working Groups，简称ISWG）由技术指导委员会提议，经政策组批准后成立，就某一特定技术领域的监管事项开展交流合作，并通过制定共同立场文件促进各国监管要求和活动协调一致。所有多国设计评价计划项目成员国均可参加，国际原子能机构和相关专业性国际组织受邀参加。该工作组包括供应商监督、规范标准、数字化仪控等项目工作组。

供应商监督工作组（Vender Inspection Cooperation Working Group，简称VICWG）成立于2008年，每年举行会议或监督合作（如联合监督、见证监督等）。工作组主要目标是将监管当局的供应商监督工作的成果最大化，探讨建立国际通用质量保证和质量管理法规标准的可行性。为此，工作组还与国际质量协会、法国核电规范标准协会以及世界核协会（World Nuclear Association，简称WNA）反应堆设计评价和许可工作组（Cooperation and Development of Reactor Design，Evaluaction and Licensing，简称CORDEL）等组织进行交流。

规范标准工作组（Codes and Standards Working Group，简称CSWG）成立于2008年，每年召开两次会议。工作组主要目标是对各国核电厂一回路压力边界所适用的机械规范和标准进行比对分析，并促进监管要求的协调化。该工作组还与美国机械工程师协会、法国核电规范标准协会、加拿大标准协会、日本机械工程师协会、韩国电气协会、俄罗斯标准机构等标准制定组织进行定期交流，与WNA/CORDEL保持密切沟通。

数字化仪控工作组（Digital I&C Working Group，简称DICWG）成立于2008年，每年召开三次会议。工作组主要目标是对数字化仪控安全系统设计形成共同立场文件。该工作组还与国际电子技术委员会、电子和电气工程师研究院等组织进行交流。

多国设计评价计划项目成员国均为正在或有意建设新型核电厂的国家，由于参与国有限，基本目标一致，主要关注新型电厂设计的技术问题，相对容易就重要问题或紧急问题形成一致意见。我国是多国设计评价计划项目的发起国，每年国家核安全局派员参加政策组、技术指导委员会和EPR工作组、AP1000工作组、VVER工作组以及数字化仪控工作组、规范标准工作组、供应商监督工作组的活动。

表2列出了多国设计评价计划项目各工作组的参与情况。

表2　MDEP各工作组的参与情况Table 2 Participation of nuclear power countries to MDEP working groups

2　我国与核能署合作面临的主要困难

核能署在国际核安全管理方面具有很强的能力和很高的声誉。考虑到中国核能技术研发能力、核电规模以及发展速度，核能署希望能与中国加强合作，尤其是希望中国核安全监管机构积极参与到核能署相关核安全活动中去，发挥更大的作用。我国核电技术大多为国际引进，或在引进技术的基础上消化、吸收、再创新，同时中国核电还肩负“走出去”的任务，因此加强与核能署的合作也有利于我国核安全监管机构及时汲取国际经验，参与国际监管要求的协调，促进监管能力的提升。因此，中国与核能署核安全合作具有良好的外部条件和内部需求，合作范围广，潜力大。核能署的高级官员也多次来华访问，就加强核安全合作与中国核安全监管部门进行交流。

核能署在核能研发和核安全监管方面的活动非常丰富，固定机制多。一方面，结合国内工作任务和工作重点，优选合作项目，有利于提高合作效率，切实服务国内工作；另一方面，国内有关单位往往受到出国经费和次数以及国内繁重工作任务的制约，难以稳定深入地参与到既定的国际合作机制中去。此外，出国人员的选派方式、专业技术人员的外语水平客观上也影响了国际合作的效率。因此需要研究在现实条件下拓宽并加深与核能署核安全国际合作的方式方法。

当前国家核安全局参与核能署活动主要是以多国设计评价计划项目框架为主，相对而言，由于特定设计工作组针对性更强，内容更具体，与国内重点工作结合更加紧密，参加活动较为稳定，而参加特定问题工作组的活动则不够持续深入。同时，我国参会人员不够稳定、成果共享机制不够成熟，加上一些客观条件的制约，未能充分利用好现有合作机制，实现合作成果最大化。

3　关于加强与核能署合作的建议

为充分利用与核能署的合作渠道、提高核安全国际合作的质量和效率，有关进一步加强国家核安全局与核能署合作的建议方案如下：

（1）关于具体合作机制

针对核设施安全委员会机制，核设施安全委员会主要是发展部门或者研究机构之间的合作机制，考虑到相关资源条件的客观限制，可考虑有选择地参与，并筛选一些与核安全监管工作相对密切的活动试点参与，了解其工作机制，待评估其与监管工作的紧密度以及工作效率后，研究确定下一步合作方式。

针对核监管活动委员会机制，鉴于核监管活动委员会是限于监管机构之间的合作，目的性、针对性强，与国内核安全监管的重点工作切合度高，应予以重点关注。除新建核电厂合作外，还可以将合作领域扩展至运行核电厂安全监管、核电厂现场监督以及安全技术研究等领域，从而夯实技术支持单位和地区监督站的技术基础，并参考国际良好实践，在专业化、科学化、规范化方面狠下功夫，切实提高核安全监管的针对性和有效性。

针对多国设计评价计划项目机制，国家核安全局可按照其他成员国的实践，缴纳年费并派人员参与多国设计评价计划项目管理，或派遣免费专家至核能署工作，既保证多国设计评价计划项目活动的有效开展，又培养具有专业技术背景的国际合作人才。在具体工作组的参与中，要固定参加人员，做好技术准备，强化跟踪和协调，促进成果共享。同时，为了贯彻“一带一路”发展战略，促进核电“走出去”，积极争取有关国家和组织的支持，在多国设计评价计划项目框架下申请成立“华龙一号”工作组，切实加强与出口目标国核安全监管机构的技术合作，增强出口目标国对“华龙一号”技术的了解和信心，提高监管效能。

针对其他合作机制，可结合国内重点工作的具体进展和实际需要，明确合作需求后，核安全监管机构直接参与或鼓励有关工业界有关单位参与相关合作项目或采取更具针对性的合作方式，例如在核法律方面举行专题研讨等。

（2）关于组织协调和保障

在稳定合作渠道方面，结合国内核电发展形势和核电“走出去”战略，在出访数量和外事经费方面积极争取更加便利的条件，加强与核能署的机制性核安全合作项目。通过有力的统筹协调，在资源分配上优先保障与核能署的重点合作项目。

在有效利用合作成果方面，更加关注国际合作与国内重点工作的衔接，强化内部磋商，做足技术准备，建立内容丰富、使用便捷的数据库，促进成果共享，形成对合作项目的定期评价机制。

在培养国际化人才方面，充分利用机制性合作项目或国际培训项目，通过提供专家服务、参加培训等方式提高技术能力，参与国际项目管理和协调，拓宽国际视野，培养复合型核安全监管人才。

2016年，随着“华龙一号”成功出海，我国核电“走出去”战略成功迈出第一步，为保障我国核电企业在海外开疆拓土，我国核安全监管机构也应做好相应准备，在监管方面做好技术展示，以增强国际社会对我国核工业技术的信心。目前国家核安全局已申请在核能署的多国设计评价计划项目下成立新的“华龙一号”工作组，选派1至2名有能力的专家作为代表，主要面向核电出口国及各国监管方答疑解惑。建议我国监管部门以此为基础，加大投入力度，全面积极参与核能署合作项目，继而扩大在各个研究领域的影响。相关重点研究不仅能为我国当前建设核电提供技术帮助、更能为新一代反应堆的建设提供借鉴。

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foundation for China's sound nuclear energy development. China，among all the major countries with nuclear power development，boasts the most nuclear power units under construction and is of a variety of nuclear technology designs. Cooperation with international organizations not only benefits China to learn advanced regulatory experiences from the countries with developed nuclear technology，but also showcases its 30 years'achievements in the area of nuclear regulation and demonstrates China，as a country committed to peaceful use of nuclear power，endeavoring to fulfill its missions and responsibilities for nuclear safety so as to contribute efforts in implementing belt and road initiative as well as the strategy of nuclear power going internationally. Therefore，it is very important to further international cooperation on nuclear safety and to sufficiently leverage the domestic and international resources so that the modernization of nuclear safety regulatory system and capacity will be achieved and the safety and efficiency in the course of nuclear energy development ensured. OECD/NEA is a very important international organization in the area of nuclear energy development with great influence. The article puts forward the proposals and recommendations to further cooperate with OECD/NEA based on its functions and current cooperation with China regulatory authority.

Proposals to Strengthen Cooperation between Chinese Regulatory Authority and International Organizations
——Cooperation with OECD NEA

LUANHaiyan1，ZENGChao1，YINDejian2，FENGYi1，*（1.Nuclearand Radiation Safety Center，MEP，Beijing100082，China；
2.Ministryof Environmental Protectionofthepeople'sof China，Beijing100035，China）

Key words：nuclear safety；regulatory authority；international cooperation

Abstract：It is an extremely valuable experience for Chinese regulatory authority to carry out international cooperation and to benchmark international standards over the past thirty years，which is also an important

中图分类号：X946

文章标志码：A

文章编号：1672-5360（2016）01-0048-07

收稿日期：2016-01-15修回日期：2016-02-17

基金项目：核安全国际合作及港澳台核安全合作，项目编号Z110106

作者简介：栾海燕（1977—），女，黑龙江绥化人，工程师，现主要从事核安全国际合作的工作

*通讯作者：封祎，E-mail：fengyi@chinansc.cn