加快副中心建设地方立法

文 连玉明



加快副中心建设地方立法

文 连玉明

市副中心建设，是一项重要的战略任务，是关乎北京市乃至京津冀发展的重要事项，是“十三五”全市要集中力量做的大事，符合“十三五”规划中所提出的“加快推进重点领域立法”的要求。

北京市第十一次党代会提出“聚焦通州战略，打造功能完备的城市副中心”，明确了通州作为副中心的定位。北京市委十一届七次全会上提出要“聚焦通州，深化方案论证，加快市副中心的规划建设”。北京市“十三五”规划进一步提出“要集中力量在通州建设市副中心”。建设副中心已经成为当前市委市政府的一项重要任务，对于缓解和治理首都“大城市病”，加强北京与京津冀区域互动融合，构筑面向区域综合发展的城市空间结构具有重要的推动作用。

加快副中心建设是治理首都“大城市病”的新引擎。2005年制定的《北京市城市总体规划》提出了构建“两轴——两带——多中心”空间格局的设想，但是由于缺少引擎，造成资源分散，“多中心”并没有真正落实。因此，“集中力量在通州建设市副中心”，正是北京从“单中心”向“多中心”转变的重要引擎。加快副中心建设是疏解北京非首都功能的先行者。通过政府率先行动，把适宜的行政事业单位功能成建制、分步骤地有序转移过去，有利于带动其他行政事业单位及公共服务功能转移，进而带动商务、文化、会展等功能聚集。加快副中心建设是京津冀协同发展指挥前移的桥头堡。通州地处京津经济带轴心和环渤海经济圈中的核心枢纽部位，是北京面向京津冀的门户。把“指挥所”设在通州，就是要更好地发挥桥头堡的作用，成为连接双城、三轴、四区、多节点的重要据点。

用立法引领和保障副中心建设

目前，在通州建设副中心各项工作已经逐步启动，按照市“十三五”规划的要求，未来五年北京市要集中力量加强副中心建设。北京市副中心建设要尊重城市发展规律，避免急于求成；摒弃“摊大饼”的发展模式，避免从内向外摊变成从外向内摊；完善综合交通体系，避免从单向拥堵变成双向拥堵；破解产城融合难题，避免职住分离。有序推进副中心建设，切实发挥副中心功能，关键是要加快副中心建设的地方立法，用立法引领和保障副中心建设。

立法是确保副中心建设的合法性。伴随我国城市化的快速推进，为破解大城市病问题，建设城市副中心将成为未来我国特大城市发展的一种必然趋势，而国内城市副中心往往是由市级政府直属负责。目前我国还未针对新城建设或城市副中心建设制定相应的法律法规，但是作为北京市未来发展的重大事项和我国特大城市治理城市病的有效探索，依据《中华人民共和国立法法（2015）》第七十二条、第七十三条规定，北京市可以根据具体情况和实际需要，先行制定市副中心建设地方性法规。在不与宪法、法律、行政法规和北京市相关地方性法规相抵触的前提下，对副中心建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项做出明确规定。

地方立法要具有尊重科学、尊重客观规律的态度，遵循事物发展的规律，准确反映社会发展规律和经济发展规律。从国内来看，我国的城市副中心开发建设普遍采用政府主导推动的模式,例如上海、北京、深圳、武汉等,虽然具体的运作模式不同,且市场力量的参与程度有增强的趋势,但是无论何种运作模式,政府在副中心的规划建设中仍然是决定性力量。由于我国城市规划管理体制不完善，缺乏健全的法制和有效的监督机制，在副中心建设中普遍存在为加快建设进度，片面强调快节奏和眼前的高效率而牺牲了城市长远发展的情况，甚至出现大量的违法建设，从根本上违背了建设初衷。从国际来看，目前国际上建设相对成功的城市副中心，其建设都具有相应的法律保障。如：法国政府根据1964年的《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要》,颁布了在巴黎大区内创建5个新城以及在外省创建4个新城的法令,由此启动了大规模的新城建设。1970年通过的新城法案中规定,新城与母城之间的距离一般在20至40公里之间,其间必须有便捷的多模式的交通联系。英国政府为了支持新城建设,先后制定了一系列法案,如《新城法》《新城开发法》等。其中，英国1946年通过的新城法案，对新城规划建设、土地交易、绿带保护及产业布局等具体事项等作了法律规定。新城中心应布局多种功能、实施综合开发,使之形成与中心城区同等水平的市中心。日本政府为了动员单位和居民从市区迁去东京副中心筑波,还通过立法等手段，采取多种优惠政策和措施，对房地产租赁、设备折旧、税收、信贷、外资引进等多方优惠，有力保障和促进了城市副中心的发展。因此，在北京建设副中心的过程中也应吸取教训、借鉴经验，对副中心的建设时序、选址与交通、规划与建设、运行与管理做出明确规定。

市副中心建设，是一项重要的战略任务，是关乎北京市乃至京津冀发展的重要事项，是“十三五”全市要集中力量做的大事，符合“十三五”规划中所提出的“加快推进重点领域立法”的要求。同时，它也是一项复杂艰巨的任务，时间紧、任务重、要求高。必须把副中心建设纳入全市重点领域立法范围，加快研究制定相关的法律法规，对其规划、建设和管理进行全面的立法，实现统一规划、统一管理、统一规范。

加快市副中心建设立法，首先要树立法治理念，运用法治方式有序推进副中心建设，并将副中心建设的立法工作纳入市委市政府决策的议事议程，推动建立健全相关的法制和监督机制，确保副中心建设的权威性和可持续性。

其次，加快制定和出台《北京市副中心建设管理条例》。采用“专案立法”的形式，推进副中心建设的地方立法，依法明确新城开发建设主体、建设资金使用、开发程序、规划建设、管理运行等事宜，为副中心建设提供坚实的法律基础。

还要在副中心建设立法的过程中加大公众参与力度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等作为副中心建设立法的法定程序。健全立法机关和社会公众的沟通机制，拓宽公众有序参与立法途径，健全相关法律、法规、规章、草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

作者系北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长

责任编辑 崔晨