浅议我国国有资产管理体制的完善

赵静

国有资产是我国国有经济发展的基础，也是国民经济增长的重要支柱。当前，国有资产管理的体制转换和结构调整已进入攻坚阶段，其中国有资产的流失成为国民经济发展和国有资产管理体制改革中的一个突出问题，深化国有资产管理体制的改革是完善社会主义市场经济体制的关键，本文对此进行了初步探讨。

一、我国国有资产管理体制的发展历程

改革开放后，我国对国有资产管理体制进行了比较大的修改，主要体现在：1978至1984年，政府确定了以扩大企业自主权为突破口的方针；1985至1992年， 我国加强对国有企业的改革，先后尝试了众多的方式，如股份制、租赁制、资产经营责任制及承包经营责任制等形式；1994年，国务院公布施行《国有企业财产监督管理条例》；党的十六大，明确提出在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性；九届人大以前，就开始起草了《国有资产管理法》， 并在九届人大形成了草案初稿；十一届人大，通过了《国有资产管理法》，标志着国有资产管理又进入了一个新的里程碑。

二、国外国有资产管理体制借鉴

在国有资产管理模式方面，从主导者看主要有：以国家财政部为核心的兼职管理模式，其代表国家有美、德、法诸国，又称为“两层”管理模式；以国家专职国有资产管理部门（控股机构）为中心的意大利管理模式，又称为“三层”管理模式。

（一）“两层”管理模式

“两层”管理模式是指政府直接管理国有企业的资产。实现该模式的国家通常是国有企业较少、国有资产规模较小，如美国、加拿大、法国、德国和巴西等国采用的是这种模式。

1.美国的国有资产管理。在美国，政府对国有企业实施非常严格的管理，按国有资产所处的不同领域以立法形式进行监管。投资企业中的经营性的国有资产以《政府公司控制法》为基础，由财政部负责管理；处于行政服务性、非营利性的国有资产则以《美国联邦财产和管理法》为基础，由美国行政服务总局负责管理。此外，在美国还有大批国有企业被出租给私人垄断组织自主进行生产经营，政府除委派代表参加企业董事会外，还在开发新技术过程中指导企业工作，并向国有混合公司提供固定资本和流动资本，承担研究失败的风险，鼓励企业参与市场竞争。

2.德国的国有资产管理。德国属于联邦制国家，在其国有资产管理体制中， 财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划。财政部仅以出资人的身份对企业行使管理权，其企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所做出的贡献来评价。

（二）“三层”管理模式

“三层”管理模式是指在政府与国有企业之间设立国有资产营运机构来进行管理，这种模式较适用于国有企业较多，竞争性产业比例较高和国有资产规模较大的国家。目前，新加坡、意大利、英国等国采用这种模式。

1.意大利的国有资产管理。意大利对国有资产的管理分为三个层次：首先， 由政府专门的委员会制定控股公司的政策目标，检查计划的执行情况，审查控股公司提出的国家拨款申请，协调政府不同部门的政策等；其次，成立了政府专职管理国家参与企业的机构—国家参与部。国家参与部对企业的人事任免、监督等活动进行管理和协调；最后，由意大利的三大国家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与企业执行政府指示，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持和人才、技术服务，并通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值、增值。

2.新加坡的国有资产管理。新加坡政府在对公用事业行业、垄断行业、涉及国家安全及与国计民生有密切相关的行业进行管理时。首先，由议会进行立法， 设立法定机构来管理这些国有资产。针对不同行业，新加坡政府根据本国的公司法成立了数家国有控股公司，由国有控股公司来对众多的所控制企业进行持股和管理，。国有控股公司的设立，使企业运作不受政府过多行政性干预，专业化管理方式有利于推进公司的市场化运作，对协调各政府部门间的关系，加强对下属公司的监管也大有裨益。

从国外国有资产管理体制的实践来看，主要有以下几点经验值得我国国有资产管理改革作为借鉴：一是政府对企业不必管理过多过细，通过设立专门的国有资产管理机构，管好主要的方面即可，对企业的过多干预必然会导致企业发展处处受制；二是避免国有控股公司的目标多重，应侧重于资本控股经营方面，放手让国有企业按照市场经济原则与其他企业进行公平竞争；三是国有企业的公司治理结构可由社会各阶层人员构成，应由职业经理人来负责企业的日常运作，而不只是政府官员；四是建立有效的约束和激励机制。国外通常对经营者实行高社会声誉并用的激励机制建立经理人市场，以择优录取。对经营者实行财产抵押制度，使其权责对等，制定专门的法律，以约束经营者的行为。

三、对我国国有资产管理体制改革的建议

（一）严格依法管理国有资产

加强对国有资产管理的立法并严格执行，是西方发达国家在国有资产监督管理方面的一个共性。西方发达国家依法设立国有企业，以法律形式明确政府与企业的权责利关系，界定了各自行权的范围，避免了政府不断干预，确保了国有企业的独立地位和经营自主权，依法管理国有资产限制了政府的过度干预。同时， 多数国家都要求国有企业依法接受外部审计和国家审计，并以法律保证监督的独立性，确保国有资产的保值增值。

（二）强化监督机制和激励机制

我国应该加强预防国有资产的流失，治理企业腐败，搞好资产评估，准确量化国有资产。国有资产定价应以市场为基础，由市场的供求关系决定，进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度，防止少数人权力过分集中， 搞暗箱操作；健全国有企业经营者激励长效机制，明确上市公司对经营者实施股票激励制度的股票来源渠道，应允许经营者将股权通过指定的产权交易进行交易，交易价格由市场决定。

（三）建立科学有效的国有资产管理体制

以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而又统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构，在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。同时，政府应研究出台相应政策，对业已成立的国有资产管理委员会进行有效的监督和约束，防止其权力过大，要逐步健全国有资产经营体制，构建三层管理体制：第一层设立国有资产监督管理委员会，作为出资人主体对政府的负责，主要职责是管资产、管产权；第二层控股公司是资本运营主体，在国有资产调控的范围内决定具体投资行为，选派国有资产产权代表；第三层国有资产所投资的具体公司为经营实体，是国有资产能否增值的决定性环节。

（作者单位为人民银行泰安市中心支行）

参考文献

[1]袁境，白煜.“淡马锡”模式与中国国资管理机构的角色定位[J].经济体制改革， 2006（5）.

[2]杨立春.对我国国有资产管理体制改革的思考[J].企业管理，2008（9）.