基于平衡计分卡下的财政存量资金内部控制研究

佘晓燕，杜　丽

(云南财经大学　会计学院,云南　昆明　650221)

基于平衡计分卡下的财政存量资金内部控制研究

佘晓燕，杜丽

(云南财经大学会计学院,云南昆明650221)

[摘要]提高财政存量资金的利用效率,激活财政存量资金,是当前审计机关的重要责任。文章以财政存量资金内控为核心,分析了财政存量资金的现状和完善财政存量资金内控的意义,从而提出运用平衡计分卡衡量财政存量资金的绩效间接评价其内部控制情况。

[关键词]财政存量资金；平衡计分卡；绩效衡量；内部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.14.099

1引言

2013年7月李克强总理在国务院常务会议上,首次提出盘活财政存量资金。2014年11月财政部下达了严格国库资金管理要求,两年内清理未经报批和审核的资金账户。2014年12月李克强总理在国务院常务会议上,再次强调要进一步盘活财政存量资金。2015年1月,国务院办公室下达《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》。可以看出国家对于财政存量资金的关心和盘活财政存量资金的决心。这主要是因为在我国一方面政府举债增加,并且由于偿债能力不足不得不举新债偿旧债,甚至发生地方政府债务逾期的现象(莫兰琼,2012)。另一方面,政府存量资金逐年上升,大量的财政存量资金滞留在账上,没有发挥其为人民服务的职能。关于财政存量资金居高不下的原因学者们已有大量的研究,但是作为财政存量资金,其存在具有一定的合理性,如何来控制财政存量资金的规模,需要各级政府建立严格的财政存量资金内控制度,文章试图运用平衡计分卡衡量财政存量资金的绩效间接评价其内部控制效果。

2我国财政存量资金的现状

要了解财政存量资金的现状,首先要知道财政存量资金的概念。财政存量资金有广义和狭义之分。狭义的财政存量资金指某一时点上停留在政府账户上的资金。广义的财政存量资金还包括按照权责发生制核算的预付账、暂存款、出借资金款等没有发挥效应的资金。

从规模来看,我国财政存量资金规模庞大。2013年年底,审计署对32个中央部门的资金审计发现,其结存资金达到974.20 亿元。2014年3月底审计署对9个省本级和9个市本级资金审计,其存量资金高达7673亿元。同年,审计署对22个中央部门和18个省本级财政资金进行抽查,其财政存量资金分别为1595.08亿元和1.19万亿元。2015年审计署对22个省33个涉及民生领域项目的476.78亿元资金跟踪审计,显示约占抽查总数的30%合计141.76亿元财政资金未得到有效利用。由此可见，我国现阶段财政存量资金规模大,这些存量资金在账户上不仅是资金的浪费,也容易滋生腐败。

从分布来看,我国财政存量资金主要集中在各级财政专户和部分较大的预算部门。从审计署目前公布的审计结果可以看出,财政存量资金的62.58%是专项资金,而其中的26.74% 已无法按原用途使用。2012 年仅被审计的18个省本级开立的财政专户就有478 个,存款余额相当于其国库存款的44%,预算单位账户资金量同样可观。2013 年,全国公共财政预算收入中具有专项用途的收入有3002.73 亿元,其中实行专款专用的政府性基金收入至年底结存907.13 亿元。2014年上半年,我国政府存款便高达3.33万亿元,而专项存款账户数量相当庞大。

从资金管理上看,资金的管理存在漏洞。首先,预算不严谨,一些部门预算很随意,而上级部门审批又不严格,预算使用缺乏有效的监管。其次,在我国现阶段财政一般性补助占比较小,专项补助占比较大,一些部门为了取得专项补助而巧设项目,获得资金后又怕上级检查不敢乱用资金。另外,由于财政专项资金性质的限制,在使用上缺乏灵活性也造成资金的浪费。最后,在资金的拨付上,很多财政指标的下达是最后一个季度,这些都是造成财政存量资金居高不下的原因。

3完善财政存量资金内部控制的意义

3.1完善财政存量资金内部控制是提高其经济效益的需要

建立严格的财政存量资金内部控制制度是贯彻科学发展观,发挥其内在动力,加快公共建设，提高经济效应的客观需要。一方面，部分政府项目由于资金短缺不得不向金融机构借款,偿付高额的利息费用,根据审计署的统计，截至2014年年末我国地方政府债务总计30.28万亿元,这其中还不包括政府承担担保责任和一定救助责任的或有负债。另一方面,一些政府项目存在大量的闲置资金。究其原因有由于申请时是专款专用的财政资金而不能随意改变用途,也有由于现阶段我国政府部门仍存在滥开账户造成的。这种现象不符合资金流动性原则,造成了资金的极大浪费。因此,完善财政存量资金内部控制制度,可以促进资金最大程度地发挥其边际效应,提升财政存量资金的社会效应和经济效应。

3.2完善财政存量资金内部控制是财政体制与制度完善的需要

完善财政存量资金内部控制不仅可以激活财政存量资金,对财政存量资金在使用、管理上不足和漏洞的完善也是对财政体制和制度的完善。通过对财政存量资金内控的完善可以引起地方各部门加强自律,规范财政资金的使用,使中央部门对地方政府财政资金控制更为严格。完善财政资金制度建设,规范对其资金申请的审核,建立适合我国现代化国情的财政资金内控制度,是完善财政体制与制度的组成部分。

4平衡计分卡下的绩效衡量与内部控制评价

4.1平衡计分卡与财政存量资金绩效衡量的结合

衡量资金的绩效是对其存在效率、效果和社会效应的评价。不能只顾堆数据,也要选择定性的指标衡量其绩效。平衡计分卡对其适用性体现在几个方面：①平衡计分卡强调业绩的高低和优劣是由内部一系列因果关系建立起来的,可以提高组织可持续发展能力和创造能力的因素所决定。与政府绩效发展中的可持续发展和绿色经济的理念相符合。②平衡计分卡把发展置于中心地位,对于政府而言平衡计分卡既是绩效评价的工具,又是战略管理的工具,对于政府“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的战略有很好的指导意义。③平衡计分卡为政府绩效评价提供了很好的定性分析和定量分析的依据。政府财政支出绩效评价应将定量分析与定性分析结合使用,衡量财政存量资金绩效的关键和重点是建立标准、全面、有效的指标评价体系,平衡计分卡为其提供技术支持。

4.2构建基于平衡计分卡下的财政存量资金绩效评价体系

衡量财政存量资金绩效要对其资金使用和管理过程中的效果、效率等进行综合性的评价。基于平衡计分卡下的财政存量资金绩效衡量,正是从财政存量资金的经济性、社会效应、管理和生态效益等多个层次来对其评价并加以改善。文章构建的财政存量资金绩效评价指标体系包括四个分类：经济绩效、社会绩效、组织管理绩效和生态绩效。四个类别是平衡计分卡的财务指标、客户指标、内部经营流程指标和学习与成长指标的拓展。

财政存量资金绩效评价指标体系

续　表

在对绩效评价区分哪些是由财政存量资金引起的是难点,但可以通过由财政资金带来的经济的增长减去上级本年度的拨款间接判断出财政存量资金对各个指标的贡献。另外针对有些指标缺乏可比性的情况,我们可以采取纵向和横向对比。比如经济性效果可以和当地相同或相似的项目产生的效益进行比对,对于很多项目如公路建设、学校建设、公园建设等基础设施建设由于其具有搭便车行为,私企不愿意投入的项目,可以和以往的数据和其他省份的数据运用科学合理的方法算出合理的指标进行比对。

4.3财政存量资金绩效与内部控制的关系

财政存量资金内部控制制度只有融入到资金运行的整个过程中才有价值,使内部控制被严格执行才能实现盘活财政存量资金的目标。建立财政存量资金绩效评价奖惩制度,可以将内部控制由外部需要转化为内在需要,进而提高财政存量资金内部控制的效率。通过对财政存量基金的绩效衡量,找出与不同地区,不同项目相适应的存量资金,制定严格的内部控制制度，既保证项目的顺利又可避免资金浪费,杜绝对同一项目重复预算,重复拨款。把财政资金用到真正需要资金的地方,通过对财政存量资金绩效衡量找出内部控制的缺陷,倒逼我国财政存量资金内部控制制度的完善,提高财政存量资金的使用效率,切实盘活财政存量资金。

参考文献:

[1]莫兰琼,陶凌云.我国地方政府债务问题分析[J].上海经济研究,2012(8)：100-116.

[2]舒畅.盘活地方财政存量资金的对策与建议[J].审计月刊,2014(10)：46-47.

[3]吴明生.政府部门财政存量资金结转结余的会计处理[J].中国总会计师,2015(11)：134-135.

[4]刘玉洁.财政存量资金审计初探[J].审计月刊,2015(2)：14-16.

[5]申国伟,张文萍.对盘活财政存量资金的一点认识[J].山西财税,2015(6)：49-50.

[6]王学龙,王复美.审计机关绩效评价指标体系构建——以审计署绩效报告为例[J].审计研究,2015(1)：52-59.

[基金项目]国家自然科学基金项目“审计费用、审计师更换与内部控制缺陷披露”(项目编号：71262017)。

[作者简介]佘晓燕(1969—),女,云南楚雄人,云南财经大学会计学院教授,博士。研究方向：审计理论； 杜丽(1990—),女,河南南阳,硕士研究生。研究方向：审计理论。