“双峰监管”模式的发展及对中国的启示

王++敏

摘 要： 改革和完善适应现代金融市场发展的金融监管框架是“十三五”发展规划中提出的重要内容。发轫于20世纪90年代的“双峰监管”模式提出行为监管与审慎监管同等重要，两者应分别由独立的监管机构承担，即形成监管体制上的“双峰”。这种监管模式在本轮危机中发挥了重要作用，引起了各国的关注。我国当前金融监管体系存在诸多不足，“双峰监管”模式的理论与实践及其核心理念内含丰富，我国应在金融监管方面应借鉴吸收，不断完善体制机制。

关键词： 金融监管； 双峰监管； 监管改革

中图分类号： F832 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.020

随着对本轮金融危机起源讨论的不断深入，部分学者开始从金融产品的公平交易、市场的公正性等金融伦理性的角度进行更深层次的探索。在此趋势下，以金融消费者保护、促进公平竞争为目标的行为监管理念被提到了空前高度，提倡行为监管与审慎监管并重的“双峰监管”模式也受到各方的关注。鉴于澳大利亚、荷兰等实行“双峰监管”的国家在危机中的出色表现，许多国家在金融监管改革中纷纷吸收了“双峰监管”的理念，有人甚至提出“双峰监管模式可能会是未来最理想的监管结构”。[1]当前，新兴金融业态爆发式增长，给我国现行的监管体制带来前所未有的挑战。“十三五”规划明确提出要“改革和完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。发轫于20世纪90年代的“双峰监管”模式，对于完善我国金融监管体制，防范金融风险，具有非常重要的借鉴意义。

一、“双峰监管”模式理论

双峰监管理论（Twin Peaks Model）由英国经济学家泰勒（Taylor）在1995年提出。他认为监管应同时着重审慎监管和行为监管两大目标，其中审慎监管是为了维护金融体系稳健运行，防止发生系统性金融风险。具体包括宏观审慎和微观审慎两个层面，前者着重于金融体系的稳定，后者旨在通过监管实现个体金融机构的稳健。而行为监管则注重金融效率的提高，包括金融消费者保护、促进公平有效竞争、提高金融市场透明度、诚信建设和减少金融犯罪等五个方面。“双峰监管”强调监管与效率的关系，主张将在监管目标、监管手段、专业技能等方面均有较大区别的行为监管与审慎监管分开，由不同的监管机构或部门承担。这样一方面可提高监管专业化程度，另一方面也可以避免利益冲突，提高金融体系对实体经济的服务能力。“双峰监管”突出强调了行为监管的重要性，它认为行为监管与审慎监管均是维护金融体系稳健发展必不可少的重要手段。危机后的金融监管改革中，行为监管、宏观审慎管理、微观审慎监管一并成为危机后国际金融监管改革的三条主线。[2]“双峰监管”的几个概念：

（一）行为监管与审慎监管

行为监管是监管机构通过制定公平交易的规则、加强对金融机构交易行为的监管、保护消费者的合法权益的一种监管方式。[3]行为监管注重业务中的行为问题及这种行为对市场公平秩序的影响，出发点是降低交易中的信息不对称，保护金融消费者，增强其对金融市场的信心，实现市场的有序竞争。其重点是金融市场的需要方，即金融消费者，通过识别消费者的行为偏差，发现金融机构行为和产品中的不足，进而对金融机构进行干预和监管。而审慎监管则是以金融机构稳健发展为目标，监管的重点在金融市场的供给方，通过风险评级体系等监管工具判断机构运行是否健康，金融体系是否能稳健运行。所以泰勒形象地用医生和警察的比喻来阐述两者的区别，他指出审慎监管像医生，目标是治病救人，发现了问题会积极采取措施加以医治；而行为监管则类似于警察执法，发现违法、违纪行为后会立即处罚，对当事人严肃问责。鉴于行为监管和审慎监管之间存在着天然差别，泰勒认为如果由单一机构同时承担两种监管行为，往往会顾此失彼，导致监管真空，影响监管的有效性。所以泰勒建议设立单独的行为监管机构，并赋予足够的监管权力，使其能充分发挥作用。如果将金融监管比喻为自然人，他强调应右眼监管安全，左眼监管服务，因此称为“双峰监管”。

（二）行为监管与金融消费者权益保护

虽然行为监管的核心目标是保护金融消费者合法权益不受侵害，但其范畴和内涵远不止于此。更重要的是通过对市场行为的监督管理，保证市场公平秩序、维护市场信心，降低信息不对称性，提高市场的透明度。[4]或者可说其目标是尽可能地减少市场失灵和市场的非理性行为带来的损失，提升市场的有效性。因为“有效市场”是实现平等交易的基础，也是金融消费者权益得以维护的根本要义。所以行为监管是一种前瞻性的、主动监管，是通过完善市场，改善交易条件，使双方能实现平等交易，而非被动的、单一的消费者权益保护。我们经常提到的金融消费者权益难以得到有效保障，固然有法制不完善、消费者意识薄弱等多方面的原因，但根本还在于金融市场的不完善。

二、“双峰监管”模式的具体实践

本轮金融危机以前，行为监管主要被用于投资银行和金融市场监管领域，对于商业银行，主流监管理论认为审慎监管可以保证其稳健运行。但次贷危机的教训使得各国认识到对商业银行而言，行为监管也非常重要，因为商业银行的经营销售行为更贴近客户，产品涉及的群体差异复杂多样，其中存在的问题与风险是审慎监管无法触及到的。2011年，G20会议通过了“二十国集团金融消费者保护高层原则”，从消费者保护的角度明确提出了行为监管的重要性。香港金管局新设立了银行操守部，增强行为监管力量。英国建立了“准双峰”的监管体制，美国也对“双峰型”监管模式寄予了极大的希望， 2008年发布的《现代金融监管结构蓝皮书》中也建议在美国建立类似的“伞+双峰”的监管体制。

（一）澳大利亚

澳大利亚早在1998年就确立了双峰监管体制。澳大利亚的央行（储备银行）仅负责实施货币政策。审慎监管局（APRA）则对所有存款机构、养老基金和保险公司实施审慎监管；证券投资委员会（ASIC）作为金融服务和市场的监管机构，承担商业银行行为监管、维护市场诚信和保护消费者权益等职责。[5]同时，为了加强监管协调，澳大利亚建立了部际金融监管协调机制——金融监管机构理事会。理事会由财政部牵头组建，包括央行（储备银行）、审慎监管局（APRA）、证券和投资委员会（ASIC）的高级领导层。各监管部门之间通过签订双边谅解备忘录就信息交流和监管合作达成共识。

澳大利亚的证券投资委员会（ASIC）独立地对公司、投资行为、金融产品和服务行使监管职能，银行、证券、保险、金融市场都在其监管范围内。其监管对象涉及企业、金融服务机构、金融市场、清算和结算机构等市场主体。此外，部分公司审计师、托管投资方案也被纳入ASIC的监管范围内。

（二）荷兰

2002年至2004年间，荷兰对其金融监管体系进行了改革。建立起标准的“双峰监管”模式。荷兰央行兼有央行货币政策职能和监管功能。央行负责稳定金融系统，并对金融体系（银行、证券、保险、养老金）实施审慎监管。金融市场管理局（AFM）负责对整个金融体系中的各类主体商业行为进行监管，金融市场的参与者能否进行合规的市场行为和他们是否拥有准确的市场信息等内容都是金融市场管理局所关注的内容。[6]

（三）英国

金融危机特别是北岩银行的倒闭暴露出英国监管体制存在的主体不明确、监管真空的漏洞。[7]危机后英国对金融监管体系进行了大规模的改革。建立起以英格兰银行为核心的“准双峰”监管体制。在新的监管体制中，原先承担监管职能的金融服务局被撤销。具体监管职能由三个部门承担，英格兰银行理事会下设的金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎管理，审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA）分别负责微观审慎和行为监管。[8]与澳大利亚不同的是，英国将宏观审慎与微观审慎监管分离开来，由两个部门承担，这与功能监管模式较类似。但同时，英国的行为监管又是由单独的主体承担，具有双峰监管的典型特征，所以英国监管体系实际上是一种“准双峰”的形式。

三、“双峰监管”模式对中国监管改革的启示

（一）监管体制改革中应进一步强化行为监管

从国际监管改革趋势看，行为监管的作用日趋重要。[9]从国内实际看，随着我国金融体系发展的国际化、市场化、互联网化趋势日益明显，原有的分业监管体制下形成的审慎监管理念受到明显冲击。[10]“创新、协调、绿色、开放、共享”是未来金融发展的新理念。在积极鼓励创新的同时更要重视金融稳定和金融安全，保持两者间的平衡，这对金融监管体制和理念提出了新要求。从时效性来看，以风险为主的审慎监管往往是在风险爆发后才采取有力的措施防止风险再次发生。而创新型产品与金融市场的紧密联系，风险传染性和危害程度大大强于传统产品，金融体系很难承受“试错”的成本，所以审慎监管就存在较大的局限性。目前，我国快速发展的互联网金融就是一个典型的例子。这时以公平、效率为原则导向的行为监管的优势就非常明显了。明确市场准入条件、强化信息披露、加强客户资金安全性管理、严厉打击欺诈等不正当竞争行为、维护市场稳定，监管者可以通过实施行为监管在创造环境、促进公平的同时保持系统性的稳定，为创新发展提供足够的空间，这也恰恰契合了双峰监管的理念。

（二）监管体制改革中应进一步明确行为监管主体职责和手段

2011年以来，我国“一行三会”先后成立了四个金融消费者保护部门，根据各自职能范围分别开展金融消费者保护工作，形成一种分业体制下“内双峰”的监管体制。虽然各行业消保部门的职责是消费者权益保护，但由于缺少明确的履职目标和手段，他们的职责往往局限在受理和处理投诉，较少涉及维护市场信心等其他行为监管目标。而且在分业监管体制下，受信息、管辖权等因素的限制，单一行业的消保部门也没有能力来维护和稳定市场信心。此次中国股市大幅动荡就是一个典型例子，在股市大规模调整前，银行资金流入股市，场外配资快速增长，监管部门却无法全面掌握融资的真实状况，以致后续风险集中爆发时监管部门却无法及时有效地应对。[11]股市大幅下跌后，市场信心迟迟难以恢复，市场秩序和公平度没有显著改进，金融消费者的利益损失也无法挽回，这显然与行为监管的目标存在较大差距。相比之下，金融危机后澳大利亚行为监管局在重塑市场信心方面表现得更积极主动，成效也很显著。他们一方面强化监督，加强监管；另一方面积极与工商业界沟通、对话；加强对法律法规的解释宣传；加大对违规者的处罚，规范市场操作和秩序；为消费者和投资者挽回损失，使澳大利亚金融市场秩序和信心较快得到了恢复，为其迅速走出金融危机做出积极贡献。[12]随着我国金融市场的快速发展，市场机制建设和信心维护应得到足够的重视。应确定明确的监管主体负责维护金融市场秩序和稳定。同时，这个监管主体应被赋予有效的履职手段，使其能从整个金融体系发展的角度，积极主动地加强市场建设，这也是双峰监管强调的要义之一。

（三）监管体制改革中应保证行为监管主体履职的独立性

“双峰监管”模式一个重要特征就是将行为监管主体和审慎监管主体分离，保证各自履职时的独立性。在我国的“内双峰”监管体制下，消费者保护目标仍是弱于审慎监管，很难从根本上保证消费者的权益。比如目前我国消保部门在处理金融消费者投诉时，监管者主要从“形式合规”而非“实质合规”的角度进行考量。监管当局更注重于金融机构在产品设计、销售中是否符合规定，是否按程序操作，是否按规定履行了义务，即金融机构是否“合规”。一旦机构达到这些合规要求，则不承担责任，即所谓的“合规即免责”。监管者很难有动力去检查在这种“合规”是否能切实保护交易双方的利益。这表明在监管层面，金融消费者可能仍未得到与机构对等的保护与关注，这也是长期以来过分关注金融供给方造成的必然后果。正如“监管俘获”理论解释的，监管当局与金融机构关系密切程度远甚于监管当局与金融消费者，所以监管机构在审慎监管与行为监管之间往往会不自觉地偏向前者，使得金融消费者的权益难以得到有效保护。人民银行虽然处于更公正、超然的地位，但由于缺少处罚等强制性权力，职能发挥受到较大限制。所以要真正达到消费者权益保护等行为监管目标，必须在制度设计方面保证监管主体的独立性和监管手段的有效性。

（四）在监管体制改革中应注意监管目标的协调，形成监管体制的自我纠偏机制

虽然行为监管与审慎监管存在着较大差别，但两者并不是必然的“矛盾体”或“冲突体”。只要加强协调，两者可以相辅相成，相互促进。审慎监管通过对金融机构的约束，保证市场的稳健，但金融市场固有的信息不对称、外部性、金融垄断和公共物品等特性会引发市场失灵，金融消费者的非理性选择和羊群效应进一步加剧了这种市场失灵，这些都是审慎监管难以克服的。[13]就次贷问题而言，从行为监管的角度来看，放宽信贷条件，向低收入人群或资产额很少的人发放贷款是对其他贷款人的不公平，相当于用合格贷款人的资产向次级贷款人进行补贴。如果早期行为监管部门可以介入监管，而非仅依赖审慎监管，次贷问题可能不会如此严重，可见行为监管与审慎监管相互配合、相互补充可以提升监管质量。此外，两者也可以相互制约，互相监督。如荷兰有一家外资银行没有按要求履行商业义务。从行为监管的角度来看，该银行应该受到惩罚，但这样可能导致该机构撤出荷兰，从而对荷兰的金融市场造成负面影响。因此，荷兰央行与金融市场管理局进行了沟通与协商，最终该银行受到了严厉的处罚，但处罚的前提是不会威胁到荷兰金融系统的稳定，即在行为监管与审慎监管之间寻求到一个最佳的平衡点，使得机构和投资者的利益保护更透明，市场也更加稳定。[14]可见，行为监管和审慎监管之间的制衡与协调，可以形成一种体制内的纠偏机制，这也是我国在金融监管体制改革中值得借鉴的内容。

四、对中国监管体制改革的几点设想

（一）加强行为监管，建议成立单独部门全面履行行为监管职能

建议将目前一行三会的消费者保护职能合并，成立着眼于整个金融体系的统一的金融消费者权益保护部门，由其全面履行对各金融机构、金融市场的行为监管职能；银、证、保等监管机构继续在各自的职能范围内履行微观监管职能，建立起以分业监管为主同时又吸收了双峰监管理念的监管框架。考虑到改革成本及政策的延续性，建议将这个消保部门设立在央行内部。央行在行为监管方面具有天然的优势：首先，央行不负责金融机构的微观审慎监管，更超然的地位使其能对所有人一视同仁，能着眼于整个系统、系统内各方以及他们之间的相互依存，使任何金融服务业的参与方都不能从监管中获利。其次，央行长期负责银行间债券市场、黄金市场、外汇市场等金融市场的监管，在市场机制建设、市场秩序维护方面具有丰富的经验，有能力、也有经验履行行为监管职能。再次，央行同时承担着维护系统金融稳定的职能，这一方面可以减少部门间协调，另一方面也是对行为监管的一种内部制衡，防止监管过度导致系统稳定性受损。

（二）保证监管机构的独立性，强化公平、效率的监管理念

为了保证监管的有效性，统一的金融消费者权益保护部门必须保证相对的独立性，并接受外部监督，以保证监管的公正，避免权力的滥用。在监管理念方面，不同于审慎监管，行为监管应更多的依赖原则，而非具体的规划，不在于采取更多的管理而在于实行了更好的管理和监督。特别是在对金融创新的监管，规则反映的精神、目的性和产生的效果和规则本身同等重要。即应建立起“金融服务的实质应重于形式”监管理念，不要使消费者保护部门成为另一个银监或证监部门。消费者保护部门应在系统可靠性、能效和创新几方面之间取得恰当平衡点，提高监管效率。此外，应进一步扩大市场公正的范畴，消费者保护与投资者教育同等重要，维护市场公平、公正不仅适用于金融消费者，同样也适合金融服务的供给者。

（三）明确职责范围和履职手段，提升行为监管效力

必须赋予统一的消费者保护部门足够的履职手段，否则维护市场公平和消费者权益保护都无法落到实处。首先，建议明确行为监管的对象包括所有提供金融服务的实体，以防出现监管真空和监管套利。在澳大利亚银行、保险、证券、期货、外汇、金融衍生品等金融交易机构以及所有涉及金融产品信息咨询和服务的从业机构，都必须接受行为监管局的管理，所有金融服务者均需要在行为监管局注册备案。其次，消保部门应有权明确金融服务者的经营范围，并督促、监管其在既定的范围内开展业务。再次，应有权定期获得金融服务者相关经营信息，并确保其按承诺提供相应的服务，如果出现违规，消保部门应有权力做出处罚。最后，帮助和保护散户投资者和消费者的权力。应承担相应的监督责任，有权对违规者进行处罚，更重要的是有足够的手段为投资者挽回损失。

（四）完善监管协调机制，提高监管的整体效率

建议将统一的金融消费者权益保护部门纳入金融监管协调机制，进一步完善和发挥协调部际联席会议制度功能。加强对金融创新、科技进步、金融全球化等领域的交流。统一监管政策，减少监管套利，增强审慎监管与行为监管的协调性。应在监管协调机制内建立共同协商和联合行动机制，加强信息共享。监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及到其他监管机构职责范围，应事先进行协调，必要时采取联合行动，以保证政策、措施的一致和相互支援。此外，由于监管目标的差异，行为监管与审慎监管之间不可避免存在着冲突。在监管协调机制中对应的应建立起协调解决机制，充分融合两种模式的优缺点，形成监管合力，提升整体效率。

（本文仅为个人观点，不代表人民银行的立场和观点！）

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[责任编辑、校对：杨栓保]