城镇化进程中的乡村治理机制构建

康晨++季正矩

摘 要： 乡村治理是指基于政治治理的视角，对国家在“乡政村治”方面的机制研究，是乡村经济发展和社会稳定的系统工程，不仅是政府和社会关注的焦点，也是学术界关注的热点。基于我国乡村治理机制的实际，研究新时期构建乡村治理机制具有重要意义。建国以来我国乡村治理经历了四个发展阶段，以此为基础进行分析，可知我国城镇化进程中乡村治理面临的机遇与挑战，有针对性地提出构建新时期乡村治理机制。

关键词： 城镇化； 乡村治理； 机制； 建议

中图分类号： D08 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.002

村一直是社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域。[1] 近年来，随着城镇化进程的加快，一些地区村的格局正在发生变化，主要是村的合并，乡村产业发展以及城镇化对城郊地区村庄的影响，使得一些村庄的空间、人口发生较大变化，出现了传统村庄整合、村委会变居委会等。对我国乡村治理提出了新挑战。2014年中央一号文件指出：“要不断推进农村基层民主政治建设，提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。”[2] 因此，应将构建乡村社会治理机制作为破除城乡二元体制、创新我国社会治理体制，构建城乡一体化发展的重要环节，同时也为推进国家治理体系现代化，增强国家治理能力打下坚实基础。

一、构建乡村治理机制的重要意义

（一）乡村治理是社会管理的关键

乡村是我国最基层的政权组织。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”因此，加强社会管理的重点在基层、在农村。目前，我国共有9亿农民，其中2.3亿农民工，[3] “农民是最大的主体，农村是最大的社区”[4]这一国情，决定了要维护和保障农村的社会公正和社会秩序，只有通过制定规范的农村社会政策和法规，对农村社会组织和社会事务有效管理，才能化解农村社会矛盾，处理农村社会的利益关系，培育合理的农村社会结构，促进经济社会同步发展。

（二）乡村治理是社会稳定和谐的基础

世界城镇化的经验表明，乡村的治理是社会稳定和谐的前提。构建和谐社会，重点在农村，难点也在农村，关键在于强化农村社会治理。在新型城镇化的背景下，城乡之间人、财、物、信息和文化等社会要素流动加快，带来了一系列新的社会问题，农民在新的社会条件下思想观念发生变化，城乡利益格局调整带来一系列的社会变革，这些问题关系农村社会的和谐稳定发展，关系着广大农民群众的切身利益。如果处理不好，很容易使矛盾激化，影响本地区的社会和谐稳定，影响新型城镇化进程和新农村的建设，影响建设小康社会的宏伟蓝图。

（三）乡村治理是经济持续健康发展的基石

改革开放以来，我国经济社会发展很快，从生产力发展的角度看，我国正由农业社会向工业社会转变，从社会形态看，正从传统社会向现代社会转型。农村社会各种要素正发生质的转变，标志着我国农业农村进入新的发展阶段，也带来一系列新的变化。农业生产要素流动加快，生产资源整合加速，农业经营模式向集约化、规模化、专业化和标准化快速发展，专业大户、合作社等的出现，以及工商企业进入农业领域，使得农村社会管理对象更加多元化。同时，我们也看到，城乡之间、区域之间经济社会发展不平衡的差距依然存在，甚至还在扩大，城乡居民收入差距不断加大，“三农”问题依然突出。因此，要促进农村内部的发展动力，必须构建与之相匹配的乡村治理模式。

（四）乡村治理是社会进步的体现

我国历史悠久的农耕文明表明，城乡之间自古在经济、社会、文化等领域有着割不开的“血缘”关系。实现社会进步，离不开优秀文化的影响，离不开农民的安居乐业，也离不开农村安定的社会环境。通过乡村治理，强化农村文化、风俗、法制、社会治安等诸多方面建设，继承乡土基因、传承乡土文化、繁荣农村文明，农村精神文明才能获得长远发展。

（五）乡村治理是全面实现小康社会的必然要求

党的十八大提出：“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。”[5] 我们必须真正重视农村，大力发展农村社会事业。以保障和改善民生为重点，加强和创新社会管理，加快健全基本公共服务体系，“形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”[5]，提高人民物质文化生活水平，解决好农民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，真正实现全面建成小康社会的目标。

二、建国以来乡村治理制度的发展

1949年以来，我国乡村治理大致分为“国家乡村管控”、“政社合一”等四个阶段：

（一）农业合作化下的“国家乡村管控”治理模式

建国初期到农业合作化之初，在国家统购统销制和重工业优先发展的思路下，村只是作为乡人民政府的下属机构或派出机构而存在，完全在国家的管控之下开展经济和社会建设。1952年颁布的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，行政村与乡为一级地方政权机关，人民行使权力的机关为村人民代表大会和村人民政府。当时全国各省设置有所区别，有的省在县以下设区、行政村（乡）和自然村三级，有的省只设乡村二级。1954年颁布的《关于健全乡政权组织的指示》要求，各地要在普选的基础上，整顿和健全乡政权组织、民主制度及工作方法。1954年宪法明确规定：“我国的农村的基层政权为乡、民族乡、镇。”①取消行政村建制，统一为乡、民族乡、镇，同时农村的“区”改为县政府的派出机构，并由乡政府指导检查，行政村设置没有法律依据。

这一阶段的村级组织已经改变其国家政权机关的性质，随着农业生产合作社的发展，实际上行使了村组织职权，是国家对乡村直接管理，不仅保证了农村社会的稳定，并完成国家在农村的政治任务。

（二）人民公社下的“政社合一”治理模式

从1958年到1983年，我国处于“政社合一”的乡村治理的模式。1958年8月《关于在农村建立人民公社问题的决议》公布后，建立了人民公社。人民公社实行政社合一体制，一般是一乡一社，村一级组织改为生产大队或管理区。与此同时，国家又在公社下放财政、银行、粮食、商业等基层机构，“政社合一”体制基本确立。据统计，全国原来约74万个农业生产合作社改为23000多个人民公社，其中入社农户约1.2亿个，入社率达99%以上。[6]1962年颁布的《农村人民公社条例》明确规定：“生产大队的权力机关是生产大队社员大会和生产队社员大会。”②公社的社长就是乡长，公社是集体经济的组织者，也是基层政权的管理组织，承担着原来乡人民政府的行政职能。

人民公社体制为核心的乡村治理模式是这一时期乡村治理模式的典型特征。

（三）改革开放后的“村民自治”模式

党的十一届三中全会确立了改革开放路线，我国乡村治理逐步进入村民自治时期，即由我国宪法确立了村民委员会的法律地位和基本方向。《关于实行政社分开建立乡政府的通知》发布后，我国基层主要开展了政社分开、组建乡政府和选举乡人大代表的工作。截至1985年，全国组建79306个乡、3144个民族乡和9140个镇，建立了948628个村民委员会和588多万个村民组。[7]同时，在广西实行的以“民主管理、民主决策、民主选举、民主监督”①为内容，农民“自我管理、自我教育、自我服务”为方式的村民自治模式迅速在全国推广。

“村民自治”使基层民主政治建设朝着制度化、规范化和程序化方向稳步推进，使农户成了生产经营的主体，农村的面貌大为改观。

（四）城镇化背景下的多元治理模式

这一时期，城镇化建设不断加快，在国家倡导建设服务型政府的要求下，乡村治理具有更高的自治性和民主性，并加快完善乡村治理结构和发展农村的公共事业。1998年，根据党的十五大精神和《关于扩大农村基层民主、保证农民群众直接民主权利、依法办理自己的事情的指示》，《村组法（试行）》的修订工作紧锣密鼓地进行。1998年6月，中共中央颁布的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》中指出，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主制度的程序要求。随着2006年我国开始全面取消农业税，全国开展了以转变乡镇政府职能为首要目标、以税费改革配套措施为主的乡村体制改革。旨在减轻地方政府的财政压力，使其真正履行“促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，加强基层政权建设”的基本职能。[8]

市场经济下的农村发展还面临许多新问题与挑战。如何促进农村基层社会治理更加完善、农村发展更加美好，实现新农村建设关于“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的治理目标②，这给当前中国农村研究者提出了新的课题和要求。

三、城镇化背景下乡村治理面临的机遇和挑战

随着农村改革的不断深入，工业化、城镇化快速发展，农村发展进入关键期。但同时，农村社会管理也面临着巨大的挑战。即乡村如何治理是新时期必须面对的问题。

（一）城镇化背景下乡村治理面临的机遇

1. 城镇化促进了人口流动，缓解了人地矛盾，增加了农民收入。城镇化促进了人口流动，缓解了人地矛盾，增加了农民收入，人多地少是我国的基本国情，随着人口的增加，耕地面积的减少，人地矛盾日趋紧张，要增加农民收入，必须走出单一的农业收入困境，城镇化时代带来问题的同时也提供了机遇，调查表明，城镇化促使人口流动加快，农民通过进城打工不仅增加了收入，而且，打工收入在农民的家庭收入当中占据了重要比重，从统计情况来看，高达45%的农户，打工收入占到七成以上（ 见图1），农民收入增加，农村的消费也增加了，资金回流到农村，也促进了农村第三产业的发展，繁荣了农村经济。

大量农民走出乡村，为土地经营的规模化专业化创造了条件，从调查情况来看，外出打工后承包地流转给企业的占52%左右，留家人耕种的占24.5%左右，租与他人耕种的占14.2%左右。（ 见图2）

2. 农民收入增长有利于农村社会的稳定，对有效治理农村发挥了极其重要的作用。在城市化的过程中，农民收入增长了，这不仅关系到农村经济发展，也关系到农村的社会治理与稳定，城镇化为农民提供外出务工和经商的机会。美国学者塞缪尔·P·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中指出：“大多数现代化中国家的农村相对稳定，这恰恰得益于都市化从外部为农村提供了横向流动的机会。”[8] 大量农民外出挣钱，弥补土地收入不足，提高了农民收入，促进了农村社会的稳定，减轻了乡村治理的压力。

3. 城镇化促进了农村社会的变迁，构建新的社会治理秩序。发达的市场经济孕育着自由、平等、法治的民主意识，城镇化促进了信息的交流，农民接受信息和文明的速度加快，对他们价值观念、生产方式、行为模式上产生重要的影响，促进乡村法治和自治秩序的建立。农民流动改变着人们的社会特性。社会学家费孝通在《乡土中国 生育制度》一书中指出：“血缘是身份社会的基础，而地缘是契约社会的基础，契约是陌生人中所做的规定。”[9] 农民进城之后接受现代化的契约制度，改变原有的行为方式和观念，生产车间的劳动分工、规章秩序渗透着统一的规则和法则，增强了农民的法治规则意识。有利于公民文化的形成，这些都深刻地影响着农村社会治理的变迁。

（二）城镇化背景下乡村治理面临的挑战

1. 农村市场结构面临新变化。一方面在城乡资源要素交换关系中，由于市场配置作用以及农村的基础条件的制约，工业化、城镇化给农业农村带来的压力远大于动力，不但没有为农村带来直接推动力，反而使原本缺乏的土地等生产要素从农村流向城市。另一方面，在社会家庭结构上，劳动力转移的日益扩大，深化了农村分工分业，使得土地发包方与承包方、家庭成员与主要劳动力、农村党组织与党员、村委会与村民相互分离，传统乡村社会正在发生前所未有的变化。

2. 新型农村社区治理呈现新动向。在农村，经济的发展促进了城镇化进程，而城镇化进程继而影响了原有的社会治理模式。例如在经济相对发达的农村，城镇化速度加快，同时居住条件、产业结构、人口结构、社会结构相应的发生变化，传统乡村治理已无法适应。有的地方实施村庄合并、村改居后，村委会、党支部和集体经济组织缺位，管理主体的变化导致乡村处于无序状态。

3.城乡流动人口公共服务和社会管理面临新问题。目前，国家正在进行一系列城乡户籍制度改革，但原有城乡分割的制度影响依然存在，公共服务不均等的问题依然没有根本解决，现有的农业转移人口依然没有享受城镇公共服务，城乡身份差异依然存在。同时，劳动力的流动和转移，虽然加快了一些地方农村经济发展速度，实现富余劳动力就业，但原有的乡村治理方式无法适应新情况，统筹城乡一体化发展难以实现。

4. 农民社会意识发生深刻变化。我国全民普法活动已进入“六五普法”的验收阶段，随着全社会民主法治意识的增强，经济社会的快速发展，农民的民主觉悟、法制观念、参与意识以及行动能力不断增强，各种维权事件此起彼伏，越来越多的农民从被动转为主动、从消极走向积极，在政治生活中日益活跃和成熟起来，提高了对国家大政方针、自身经济利益以及民主权利的关注度，乡村利益矛盾复杂化、诉求多样化日益显现。

四、城镇化进程中乡村治理新机制的构建

乡村治理关系着我国统筹城乡经济发展，建设小康社会宏伟蓝图的实现，它是一项复杂的系统工程。需各地因地制宜，在中央的统一领导下，探索适合自身发展的乡村治理道路。

（一）推动现代农业快速发展

农业是立国之本，强国之基，是乡村发展的前提，推动现代农业发展是夯实乡村治理的物质基础。一是稳定发展粮食生产，切实保护好基本农田，培育和推广粮食新品种，保证粮食播种面积。二是优化农业产业结构。积极发展无公害、绿色、有机食品，按照高产、优质、高效的要求，促进农、林、牧、渔协调发展。三是转变农业增长方式。加快推进科技进步，加大农作物优良品种和先进实用生产技术的推广力度，促进农业科技成果产业化。四是健全农业服务体系。加强农产品质量检验检测、农产品认证以及信息服务等服务体系建设，鼓励工商资本进入农村和农业，将城市资本和农民所有权相结合，强化对传统农业改造，实现城乡要素平等交换。

（二）深化农村产权制度改革

稳定财产关系是乡村治理的基础和前提。一是在深化土地制度改革、健全土地承包经营权流转机制的基础上，组建农村土地合作社和土地股份合作公司，发展规模化、专业化的农业经营方式。二是深化集体经济产权制度改革，采取股份合作制等方式，赋予农民更多财产权利，明晰产权、完善权能，不断壮大集体经济实力，增加农民的财产性收入。三是加强多元的农业组织模式、农业社会化服务等方面的探索，妥善处理集体与社员、邻里之间的产权纠纷。

（三）大力培育农村新型经营主体

培育农村新型经营主体是激发农村发展活力、保障乡村治理的重要因素。一是加快培育具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力的新型职业农民，提高乡村治理主体素质。二是通过完善农业专业合作社、专业协会、行业协会等组织的内部结构、管理制度和运行机制，引导和支持专业合作经济组织，并提供信贷、财税和登记等服务，服务社会管理与生产，提高乡村治理效率，降低乡村治理成本。三是构建龙头企业、合作社和农户一体的产业化组织模式，不断提高农业产业水平，改善营销手段和方式，实现利益共享新机制，促进农业增效、农民增收。

（四）健全村民自治制度

村民自治制度是乡村治理的基础。一是积极推进完善基层行政体制改革，科学划分基层政府、社区在基层管理服务上承担的责任和义务，推动群众工作队伍和社区自治组织体系有机衔接。引导各地在实践中探索建立基层政府评估评议制度，发挥群众的自主作用与政府在基层治理中的主导作用。二是完善村民自治。在民主选举实践中，以推进村民自治的制度化、规范化、程序化为前提。坚持民主集中、科学效能的基本原则，通过直接选举、村民会议和村民代表会议的形式，坚持村务公开、民主评议，确保选举民主管理、公正有序。三是要推进基层民主协商。依托村党组织和自治组织，通过村民与村集体经济组织、专业合作社等组织不定期召开会议，畅通与驻区单位、社会组织等沟通交流的渠道，沟通协商解决问题，改善乡村治理软环境。

（五）合理配置城乡公共服务资源

强化乡村公共服务职能，建立高效、规范、权责明确的农村基层治理体系是保障。一是实施扁平化、网格化服务管理，建立社会组织广泛参与，以党组织为主导，自治组织为主体的新型管理服务体系。二是探索政府扶持、市场运行的公共服务供给机制，强化公共服务职能，为基层发展创造良好的条件和环境。三是深入开展城乡社区管理和服务体制改革创新试点。推动医疗、社保、文化、体育等基本公共服务向基层倾斜，提高服务质量与效益，进一步整合人口、就业等社会管理职能和服务资源，从而实现基本公共服务均等化。

参考文献：

[1]2014年中央一号文件解读（三）：乡村治理[EB/OL].中国有机

农业网，（2014-03-05）[2016-01-10].（http：//www.cnoa360.com/

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[2]中共中央国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代

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moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/201401/t20140121_3743917.htm.

[3]我国流动人口总量近2.3亿 “80后”新生代农民工占一半[EB/

OL].深圳广电网，（2012-07-08）[2016-01-10].http：//sz.qu114.

com/guangdian-gongye.html.

[4]尹成杰.在城镇化进程中改善乡村治理机制[N].农民日报，

2014-05-31.

[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建

成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大

会上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

[6]白钢.选举与治理[M].北京：中国社会科学出版社，2001：32.

[7]袁金辉.冲突与参与：中国乡村治理改革30年[M].郑州：郑州

大学出版社，2008：68，207.

[8]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民

出版社，2008.

[9]费孝通.乡土中国 生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.

[责任编辑、校对：杨栓保]