我国网络突发事件政府应急管理问题研究

刘静

摘 要： 近年来，网络突发事件呈现频发之势，已经引起各级地方政府的高度重视。大多数地方政府已经初步建立起网络舆情信息收集、分析机制，并划定等级、建立规范，不断提高网上舆情信息监控处置水平和网络突发事件处置能力。但是各级地方政府在处理网络突发事件过程中，还存在诸多问题，比如响应速度慢，反应迟钝；处理方法简单粗暴；部门间难以形成合力等等。因此，要加强网络突发事件政府应急管理，就必须建立网络突发事件的快速响应制度；加强培训，提高应对网络突发事件的能力和水平；健全组织机构，成立网络突发事件应急委员会；完善网络突发事件舆情监控工作机制；高度重视善后处置和恢复工作。

关键词： 网络突发事件； 政府； 应急管理

中图分类号： E123 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.007

互联网的迅速崛起，是近年来在中国发生的最具革命意义的重要事件之一。互联网时代，信息的快速扩散、信息把关的弱化势必会对政府的行政管理带来巨大的挑战。最近几年，网络突发事件呈现频发之势，而且涉及面广，呈现不可控制的势头，甚至破坏社会稳定，影响国家安全。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调指出，要健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。因此，如何做好网络突发事件的政府应急管理工作，已经成为各级地方政府所面临的重大挑战。

一、网络突发事件的理论概述

（一）网络突发事件的界定

近年来，网络突发事件引起了各界的广泛关注，许多学者从不同的角度对网络突发事件进行了研究，但对于网络突发事件的定义，却没有形成统一的认识。网络突发事件与突发事件既相互联系，又彼此区别。因此若给网络突发事件下定义，首先来了解突发事件的概念。《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件定义为：“突然发生，对社会造成或者可能造成严重的危害，并且需要采取相应的应急措施予以处置的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。[1]

网络突发事件也属于突发事件，其概念界定应当从区别于突发事件的主要特征及对社会造成的影响来加以分析。笔者认为，网络突发事件是由突然发生的现实或网络事件引发，有大量网民通过网络媒体或其他网络交流平台积极参与，对现实社会及网络虚拟社会造成或可能造成严重危害或较大负面影响的突发事件。概念中包含三个要素：一是网络突发事件的主体是网民；二是网民通过网络平台进行参与；三是网络突发事件是一种特殊类型的突发事件。但由于参与渠道是互联网，网络突发事件对社会造成的负面影响可能远远超过传统的突发事件，如果应对不及时或处置不当，后果非常严重。

（二）网络突发事件的特点

1. 信息的快速扩散性。网络突发事件最突出的特点就是快速扩散性，这也直接造成网络突发事件难以控制。网络信息的快速流动性、网络空间的无限开放性和互动性造就了言论相对自由、信息传播相对宽松的网络环境。某件事件一曝光，迅速吸引众多网民积极参与，他们或通过发帖、或评论、或转发，时而理性，时而非理性，事件不断被聚焦、延伸、放大，甚至形成蝴蝶效应，将事件发展成为影响巨大的网络突发事件。

2. 网民的强逆反性。在网络突发事件中，无论政府发布什么信息、采取什么措施，网民总是表现出否定和怀疑；无论政府提出什么意见、表达什么观点，网民总是表达出相左的理解或看法，这是强逆反性的典型表现。比如每当政府任命比较年轻的干部，网民总是认为这不是公平公开的任命，肯定是某某人有背景、有关系，即使相关部门一再表示这是按照严格规范的程序、本着公平公正的原则进行的提拔，但网上仍然是一片片质疑声，甚至是唏嘘声。

3. 网上网下的互动性。当某个突发事件引起网民关注后，一开始可能只是在论坛、社区等场所议论议论，通过微博、微信转发，有的仅仅是发牢骚、泄抱怨。但随着舆论不断升级，部分网民不再仅仅满足意见的表达，而是实现网上与网下的联动，积极参与到网络突发事件的调查、处理当中。一旦政府或相关部门应对不及时或处理不当，他们会走上街头，进行抗议，甚至在某些别有用心之人的煽动下，进行打砸抢烧，对抗政府。此时，网络突发事件可能会发展成为全国甚至全世界关注的公共事件，处理起来难度更大、复杂程度更高。

二、我国网络突发事件政府应急管理存在的问题

网络突发事件政府应急管理是指政府机构在网络突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全并促进社会和谐健康发展的有关活动。[2]近年来，各级地方政府充分认识到及时、妥善处理网络突发事件是关系社会稳定、关系当地经济社会和谐健康发展的大事、要事。一些地方政府正在建立并完善《网络突发事件应急管理制度》，有的还制定了《网络突发事件总体应急预案》；大多数地方政府已经初步建立起网络舆论信息收集、分析机制，并划定等级、建立规范，不断提高网上舆情信息监控处置水平和网络突发事件应急管理能力。虽然如此，各级地方政府在处理网络突发事件过程中，还存在诸多问题，亟待解决。

（一）响应速度慢，反应迟钝

网络时代，信息传播更加快速、高效，这就要求政府及相关部门提高反应速度和行政效率。尤其是当网络突发事件发生后，公众急于了解事件发生的原因、经过，政府及相关部门采取的措施等等。此时第一时间公开事件真相，回应公众的关切，是政府应急管理的基本原则。但现实情况是相当一部分政府部门，响应速度慢，反应迟钝，缺乏危机应对意识。比如2015年国庆期间炒得沸沸扬扬的青岛大虾事件，被宰顾客在第一时间拨打110求助，民警给予的答复是“不属于我们的管辖范围，价格的问题应该找物价部门”，无奈的顾客费尽周折找到物价部门时，物价局却以“天太晚了，明天再处理”来应付，最后顾客一气之下把事情发在了互联网上，成为全国关注的公共话题，很多网友评论“一只虾毁了一座城”，严重损害了青岛这座海滨城市的良好形象，甚至危及“好客山东”的旅游品牌。2016年2月份发生的哈尔滨天价鱼事件，又是重蹈青岛大虾事件的覆辙。实践证明，当网络突发事件发生后，政府及相关部门应充分意识到网络传播的不可控性，如果反应不及时，处理不当，只能把事件扩大化，造成严重的负面影响。

（二）处理方法简单粗暴

传统媒体时代，突发事件发生后，一些地方政府善于“捂盖子”，等问题处理差不多了，再对外公开。但在新媒体快速发展的今天，一些地方政府仍然没有掌握网络传播的特点，网络突发事件形成机理、炒作规律，一味采取老方式、旧方法。一是粗暴删帖。凡是跟事件有关的负面帖子一律删除，时间精力都用在了搞公关、封锁消息上。二是幼稚跟帖。当网民对相关事件发表不同看法，或对政府部门表达不满时，有些地方政府便安排网络宣传员跟帖发帖，为政府或部门说好话。这些帖子往往官话套话连篇，让网民很容易识别出这就是政府的枪手，从而引起网民的反感和嘲笑，不能达到舆论引导的效果，有时甚至激发网民的对立情绪。因此，面对迅速扩散的网络突发事件，一些地方政府由于没有掌握相关的理论知识，对网络突发事件发生的规律性认识不足，不能采取正确的处理方法。

（三）部门间未能形成合力

从近几年来各地网络突发事件发生、发展的情况来看，大多数地方政府还没有成立专门的应对网络突发事件的部门或机构，部门之间也没有建立起沟通协调的体制机制，以至于在网络突出事件处理过程中难以形成合力。一是当事件发生时，即便有人及时发现，也不知道向哪个部门汇报，有些部门能躲则躲，甚至摆着一幅“事不关己，高高挂起”姿态。二是当事件涉及多个部门时，部门之间相互推诿责任，有时甚至相互指责。

（四）舆情监控工作机制不完善

舆情监控工作主要是指相关工作部门和人员对网络舆情信息进行监控、汇集、分析和报送，为地方政府或部门决策者提供决策依据的一系列工作。目前，各地已初步建立起较为完善的舆情监控体系，并纷纷建立专门机构、安排专门人员负责舆情信息的监测、收集、筛选、报送，但舆情监控的管理模式还有待改进。为保证领导的权威性，目前我国现有的舆情监控体系仍然是自上而下的垂直管理模式。这种模式不能保证舆情传递的时效性。对于政府而言，能否及时成功处理好网络突发事件，第一时间获取舆情信息，非常关键。但科层制管理模式下，信息需要级级传递，政令需要层层传达，效率低下，使得许多地方政府错过了事件处理的最佳时机。

（五）善后处置不到位

政府应急管理包括四个阶段，分别是预防阶段、预警阶段、响应阶段和恢复阶段。而所谓恢复阶段就是对突发事件的善后处置，在应急管理过程中有着重要作用。在恢复阶段，通过对事件的原因、经过、事故处理、善后赔偿、对当事人的安抚以及对责任人问责等问题进行反思、回顾、总结，对于提高应急管理能力，重新树立政府良好形象非常重要。但在现实工作中，许多政府的表现却不尽如意，他们一般只重视突发事件处理和应对，而对事后的总结、反思比较少，善后工作不到位，问责不彻底，这不利于总结经验教训，进一步提高应急管理能力。

三、提高网络突发事件政府应急管理能力的对策建议

（一）建立网络突发事件的快速响应机制

网络突发事件的快速扩散性，要求各级政府必须响应迅速，反应灵敏，否则会造成事件无限扩大甚至不可控的后果。但目前相当部分地方政府行政效率低下，反应迟钝。而在网络信息时代，哪怕就是一些很小的突发事件，如应急处置不及时，负面影响往往会被迅速放大，给应急处置工作造成被动。当网络突发事件发生后，政府只有第一时间进行信息发布，让老百姓了解真相，知道如何防范，才会将网民的情绪和态度引导到理性的方向上来，从而提高政府及相关部门的公信力。因此，各级地方政府必须建立网络突发事件的快速响应机制，责任到人，权责明晰。无论哪级政府哪个部门，只要接到突发事件舆情预警报告，相关部门或第一责任人必须第一时间启动应急预案，采取应对措施，第一时间通过官方主流媒体发布信息，引导舆论。随着事件的不断发展变化，滚动发布最新消息，纠正不准确的信息，并与公众主动交流，加强互动，介绍政府或部门采取的措施，告诉公众应如何加强防范，并及时澄清谣言，平息公众恐惧的或愤怒的情绪。

（二）加强培训，提高应对网络突发事件的能力和水平

目前，突发事件频繁发生已经成为新常态，网络突发事件也是随之增多。但网络突发事件作为一种新事物，各地政府还没有完全掌握其形成、演变的规律，可借鉴的成功经验也屈指可数。为此，应加强培训。一要学好相关法律法规，如《突发事件应对法》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》等等，吃透精神，把握实质，提高意识。二要学习相关理论，掌握网络突发事件的主要特征、触发机制和传播规律，了解网络突发事件在不同阶段的内在逻辑。三要熟悉业务，学会如何编制网络突发事件处置预案、怎样监测预警，如何处理善后以及恢复重建等，特别要加强统筹协调、科学调度等综合能力的提高。

（三）健全组织机构，成立网络突发事件应急委员会

网络突发事件往往情况复杂，涉及部门繁多，为此应该成立专门的网络突发事件应急委员会，在事件处理过程中发挥领导指挥作用。网络突发事件应急委员会作为网络突发事件政府应急管理的最高权力和协调机构，有权调动有关网络管理资源，有权作出处理网络突发事件的妥协、承诺和说明性文件，有权制定和审核网络突发事件政府应急处置的方案和工作程序。[2]其主要职责是：制定各类网络突发事件应急处理预案；制定各类网络突发事件舆论引导预案；监督有关方针、政策的执行情况；指挥处理各类网络突发事件；统筹协调各有关部门，形成合力，快速高效地处置网络突发事件；做好善后处理及重建工作等等。网络突发事件应急委员会可由以下几个小组组成：应急管理领导小组、应急管理处理小组、应急管理恢复小组组成和舆情引导小组。这些小组要各司其职，权责明晰。

（四）完善网络突发事件舆情监控工作机制

在传统社会的政府治理过程中，科层制不可或缺。科层制是管理效率和执行力的有效保障。但在互联网时代，信息传播的快速性、不可控性，促使垂直化管理的科层制模式向扁平化模式转变。因为当党委政府的决策效率不能满足公众对舆情的迫切要求时，小道消息会到处扩散，网络突发事件很容易被放大。在这种形势下，急需变革政府及部门的组织结构，打破条块分割，减少中间管理层级，破除科层制结构在舆情获取、处理、反馈或决策上的滞后性，[3]提高政府对网络突发事件舆情的反应速度和处理能力。在此基础上，还应根据社会热点、难点问题，根据网络突发事件易发生的重点领域，分门别类地制定“网络突发事件应急总预案、等级预案、专项预案”等，并对各项预案适时模拟演练，样做到有备无患，在遇到网络突发事件时冷静应对，而不至于焦头烂额，忙乱无序。

（四）高度重视善后处置和恢复工作

网络突发事件事发地政府及相关部门要稳妥、深入扎实做好善后处置和恢复工作，尽快恢复正常的社会秩序。一是对网络突发事件造成伤亡的人员及时进行医疗救助或按规定给予抚恤；对受害者家属进行慰问；对造成生产生活困难的群众进行妥善安置，对紧急调集、征用的人力物力按照制度规定给予补偿；对有各种保险的伤亡人员或财产损失者要帮助联系保险公司理赔。[4]二是事后问责。迅速调查事故真相，确定原因，明确职责。对未能履行职责或工作失误的部门和个人，要严肃批评；对造成严重后果的，按相关法规追究相关部门或直接责任人的责任，给公众一个负责任的交待。三是总结经验教训。事发当地政府及部门对网络突发事件发生的起因、性质、影响、后果、责任和现场处置能力、恢复重建能力等问题，进行反思、评估，及时总结教训，提出整改措施或制定重建计划。

参考文献：

[1]姜平.突发事件应急管理[M].北京：国家行政学院出版社，2011：2.

[2]房正南.网络突发事件政府应急管理研究[D].青岛：中国海洋

大学，2013.

[3]刘先根，彭培成.移动互联网时代新媒体治理体系的构建[J].

新闻战线，2014，（11）.

[4]大渡口区应急办.大渡口区突发公共事件善后处置制度[EB/

OL].（2015-08-06）[2016-03-16]. http：//www.ddk.gov.cn/html/

zfxxgk/yjgl/yjgzya/15/08/34112.html.

[责任编辑、校对：杨栓保]