乡镇改革 势在必行

南方周末评论员 朱迅垚

37岁的安徽歙县王村镇副镇长洪升应该不会想到，他在工作时间兼职开滴滴专车赚外快的行为会引起这么大的舆论反响。

中国人很有意思，有时候道义重过是非，道德感强于原则感。按照公务员的规矩来说，上班时间兼职开专车，轻一点说是违反纪律，重一点说是玩忽职守。

但中国人却是非常拎得清的，舆论一边倒地同情副镇长，他确实是个苦活脏活一身揽，同时又没太大官威的基层小吏，新闻报道，这个副镇长过去半年的工资才18000元，而他又离异带着小孩，自己身体也不好，自然让人感叹他的不容易。

从体制设计上说，数量庞大的乡镇是中国文官治理体系的末梢，是国家政权的最基层。“上面千条线，下面一根针”。国家职能的几乎所有方面，乡镇都得担负起来，但目前中国县乡体制矛盾的焦点就在于“权责利的不对等”。乡镇“事多、利少、权小、责大”。

在这一基本矛盾下，你大概就能明白乡镇公务员的苦衷，无论是维稳还是安全生产还是拆迁还是招商引资，他们承担着相当重的发展任务，但他们在土地权、财税权等各项权力上相对权力太小，导致乡镇一级在开展工作上往往非常窘迫。

这一基本行政矛盾中央不可能不了解，但中国是一个非常庞大、基层情况非常复杂的国度。乡镇改革当然要改，但又不可能一刀切。全国各地，同样是乡镇，差距也非常大。有的落后地区的乡镇，人口净流失严重，经济发展滞后，乡镇基层政权可能需要进一步合并，有的地区，如长三角、珠三角的一些镇，其GDP和财政收入可能高过中西部的一个地级市，这种乡镇却需要强镇扩权，否则政府管理机制跟不上经济发展的步伐。

在乡镇改革上，有三种观点：强化、取消和县派（强调乡镇职能简减，乡镇成为县的派出机构）。其实，这三派观点，在某些情境下都可以是对的。大原则是要因地制宜，不同方法适应全国各地不同的乡镇发展情况。有些地区乡村人口流失，经济发展越来越差，就应该坚决执行乡镇兼并，裁撤冗员。有些地区经济发展迅速，人口膨胀迅速，就应该推行强镇扩权措施，比如“镇改市”，而相当一部分地方，仍然要采取县派这一主流模式。

自1990年代改革之后，中国乡镇已经由9万个撤并为目前的4万个。随着城市化的推进，恐怕还会越来越少。但是，任何时候，乡镇仍然是中国政权的重要一环。分税制和乡镇行政体制改革符合历史趋势，但裁并或者县派并不意味着要削弱政权。相反，乡镇政权要加强，才能应对史上规模最大的城市化浪潮。与此相匹配的，应该就是如何调动基层官吏的积极性，如何让全国这么多乡镇干部不再出现需要开滴滴赚外快的困境，专心将重心放在工作上，从工作中找到人生的价值感和尊严感。

乡镇改革，势在必行。中国的基层需要一批能吏、治吏，要给他们权力，让他们担负起应负的责任，中国基层治理才有前途。