农村基础设施建设的PPP模式引入研究

蔡向阳， 张 悦， 陈 纯

(南京农业大学工学院，江苏南京 210000)

农村基础设施建设的PPP模式引入研究

蔡向阳， 张 悦， 陈 纯

(南京农业大学工学院，江苏南京 210000)

摘要基于农村基础设施建设资金不足、经营管理效率低下的现状，论述农村基础设施建设选择PPP模式的必要性，提出基于合理的产权分配、选择合适的合作伙伴、制定合理的PPP管理模式的政策性建议，以期解决现阶段农村基础设施建设资金不足、运营管理低效、决策监督体制存在缺陷的问题。

关键词农村基础设施；PPP模式；政府；引入

作为农村经济发展的“先行资本”，农村基础设施在解决“三农问题”和加快城镇化过程中有着重要的意义[1-2]。但是，农村基础设施建设起点低，单独依靠农民和政府的力量，难以适应发展的需要。在农村基础设施的融资问题上，国内学者的研究主要集中在支农资金管理、投资效应、融资机制方面[3-4]。基于城市基础设施建设PPP模式理论和实践方面取得的成功，有学者尝试将PPP模式引入农村基础设施建设，并进行了理论探讨和实践尝试[5]。但是，农村基础设施种类多样、可市场化层次明显，特别是其对私人资金投入吸引力有显著差异，该差异决定了农村基础设施在引入PPP模式过程中经营权和所有权的分配以及激励措施的设计，进而影响到农村基础设施PPP的伙伴选择和管理模式设计，因此，笔者通过对PPP模式以及农村基础设施建设有效激励措施的设计，提出农村基础设施PPP合作的伙伴选择及管理模式，以期为相关研究提供借鉴。

1农村基础设施建设选择PPP模式的必要性

农村基础设施是农村公共产品的重要组成部分，通常是指为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称，包括了教育、文化、邮电、交通、供水供电，卫生等生产和生活服务设施，具有资金投入量巨大、社会效益明显，但经济效益不凸显等特点[3]。由于农村基础设施具有很强的经济外溢性，加之受到当前体制和机制的制约，使得一般私营企业和个人难以参与。

PPP模式(Public-private-partnership),是指政府与私人组织之间，为了某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。其中Public指的是以政府为代表的公共部门，Private指的是以企业为代表的私人组织，Partnership指的是通过一定的机制将政府和私人企业联系起来，共同合作。PPP模式拥有着公私合营、风险共担、利益共享3大主要特征[2]。将其应用于农村基础设施建设，既有利于解决国家财政不足、地方债务沉疴之弊，又可以充分利用私营企业在管理、运营方面的优势，形成高效管理。

1.1提供建设资金，发展农村经济改革开放以来，国家一度偏重城镇发展，缺少对农村经济的重视，农村基础设施建设曾一度停滞。1998年农业税费改革后, 尽管国家财政对农村基础设施建设投入不断增加，使得农村基础设施建设严重滞后的状况有所改善，“九五”“十五”和“十一五”期间国家进一步加大对农村基础设施的投入，但仍没有从根本上解决投资主体单一的问题。

农村基础设施是农村经济发展的先行资本，加强农村基础设施建设是发展农村经济的重要手段。现阶段下，以“工业反哺农业”，单纯靠国家财政投入建设农村基础设施的方式已经不能满足农村基础设施发展的需要，而以引入社会资本，缓解财政不足为主要特征的PPP模式能够吸引民间资本的参与，解决农村基础设施建设资金链短缺的问题。

1.2提高运营效率，提升服务质量在基础设施实际建设过程中，由于政府部门缺少项目运行效率和组织内部运营的动力，导致基础设施的建设和运营效率较低，纯粹依靠政府部门采取激励措施提高效率是非常困难的。

对于拥有逐利天性的社会资本来说，其投资目的很简单：实现利润的最大化。对于基础设施建设来说，其利润的主要来源是对第三方的收费，提高运行效率是其获得更高利润的主要途径之一。PPP模式允许政府将运营职能转化给运行效率较高的私人运营商，同时保留监管和监督职能。相对于政府部门来说，私人企业能够更好地评控运营风险，采取激励措施提高运营效率和服务质量，也意味着私人企业在满足盈利的要求后，可以通过合理的收费使得公共服务在经济上可持续。

1.3PPP是推动进一步改革的催化剂建国初期实行计划经济，基础设施建设由政府“一肩挑”。改革开放后，市场的作用虽然有所强化，但当时的市场还处于婴儿期，中央政府决定基础设施建设的具体细节，这无疑违反了市场规律。新时期下，为了实现经济的转型、实现政府的债务分离，采取PPP模式无疑是非常有效的一种方式。

PPP模式能够成为基础设施建设中政府职能改革的一项催化剂。PPP模式要求重新审视和分配政策制定者、实行者和监管部门的职能，存在提供重新分配部门职能的可能。因为重新定位了行业的职能，特定的PPP项目一般会推动改革取得实质性的发展，如通过某项特定的规章制度成立特许经营公司(SPV)，便能够重新审视项目拥有权和运营权的归属。

2农村基础设施PPP的引入措施

2.1引入PPP关键问题的解决农村基础设施的组成复杂：既包括了以农村通信、电力为代表的利润率很大的可经营性基础设施，又包括了以城乡道路、乡间学校为代表的公益性很强的非经营性基础设施。在社会效应较强的基础设施公私合作的过程中，既要将其经营权交给市场，又要把握好所有权的归属问题，在经营性较差的基础设施项目中，采用合理的激励显得尤为重要。总之，在农村基础设施建设过程中政府要明确好职能边界。

2.1.1经营权和所有权的合理分配。在农村基础设施的问题上，如果仅仅是单独的产权更换，极有可能只是单独的将基础设施由政府垄断转换为私人垄断，这样反而会导致基础设施社会效应的缺失。传统的PPP模式中，政府通过特许经营权授权项目发起人进行项目的融资建设，项目公司在特许期内收取一定的费用作为回报，特许期满后，项目公司将项目免费交给政府[6]。显然，将社会效应极强的农村基础设施交由市场，“理性”的私人企业会以追求利益最大化为目标，项目运营过程中农民的利益就得不到保障，如果将项目完全交给政府，对于有市场竞争力的项目来说也是不合理的。

一般情况下，项目经营权和所有权的分配由项目的盈利性质与项目的公益性决定：盈利性强但公益性稍弱的农村基础设施由政府与私人企业共同定价，保留一定的行政干预的权利后，可以完全交给市场，实现资源的合理分配。对于具有社会公益性的农村基础设施，政府保留所有权是对农民利益的保证，如果项目的竞争性较强，将经营权下发给私人企业的同时，政策应当给予充分的商业空间，准许在授权范围内进行合理的利益开发，加强市场的作用；对于不适合私人企业运营的农村基础设施，政府在持有经营权和所有权的同时，可以通过渠道特供的方式吸引民间资本投资，或者在特定领域内引入私人企业服务，提高管理运营的效率，如农村道路，其无盈利性能的同时具有着强大的社会效应，政府在拥有和经营的同时，可以通过后期维护承包的保证引入民间资本进行融资。

2.1.2经营性较弱项目的激励措施。 当农村基础设施运营的收益不足以覆盖成本时，政府往往会采取补贴的方式激励私人企业。政府补贴强度的高低会直接关系PPP项目的运作成败：过高的补贴会导致政府职能失效，过低的补贴会打击民间资本的积极性[7]。根据项目的不同经济效应，政府应该为经营者提供适合的激励措施：①对于经济效益极弱的基础设施，政府应该承担所有的风险，以授予专营权或渠道特供的方式保证最低收入。②在运营过程中极有可能出现政策风险的项目运营过程中，政府应当在适量缩短特许经营期的同时，采取收益补偿的方式补贴经营者。③对于经济效应强的项目，政策应当给予充分的商业空间，准许在授权范围之内进行合理的利益开发，但又要做到保留部分所有权，防止企业在追求自身利益的同时侵害农民的权益。

2.2PPP模式合作伙伴选择“谁建设，谁受益”是农村基础设施建设的基本原则，在农村基础设施民间资本引入的过程中，首先要考虑的是农民资金的利用。对于公益性极强、项目建设成本稍小的非经营性基础设施，如农村道路等，应鼓励农民采取“自筹自建”、政府补贴部分资金的方式引入PPP模式。一些收益极低，但政府管理服务稍有欠缺的项目，可以在政府保留运营权和所有权的同时，通过特定领域的专营权的担保，引入民间资本，如在乡间学校的建设过程中，可以通过后期学校的维修承包担保，吸引民间资本的投资。如果项目的收益足够大，政府可以在保留部分干预权的同时，将农村基础设施私有化，加大市场竞争。

通常基础设施PPP模式的合作伙伴要拥有3种特征：第一，合作伙伴要参与项目，并且他们的行为会影响到项目目标的形成；第二，合作伙伴需要通过资源共享、优势互补，使目标更好地实现；第三，合作伙伴之间遵循利益共享、风险共担的原则。不同农村基础设施PPP伙伴选择见表1。

表1　不同农村基础设施的PPP伙伴选择

3结语

准公益产品的性质、不同的可市场化层次以及项目运营中的风险给农村基础设施引入市场机制提供了可行性保证。引入PPP模式有利于解决现阶段农村基础设施建设资金不足、运营管理低效、决策监督体制存在缺陷的问题。在农村基础设施引入PPP的过程中，首先要解决是引入民间资本的激励措施的制定和项目拥有权、经营权的归属问题。应基于合理的产权分配，选择合适的合作伙伴，制定合理的PPP管理模式：在农村基础设施建设过程中首先要考虑农民主体作用的发挥，在民间资本的引入过程中，首先要考虑富裕农民资本的引入；政府应当给参与PPP项目的公司政策性保证，以降低基础设施运营过程中企业的政策性风险；在PPP引入机制制定时，应根据农村基础设施的可销售性和公益性，合理分配所有权和经营权的归属；对于公益性极强、私人资本参与意愿又较低的农村基础设施，要在适当领域内引入市场机制，提高运营管理效率，要根据农村基础设施的不同经济效应制定不同的激励措施，经费应当计入当地财政预算，以吸引民间资本的加入。

参考文献

[1] 何平均.农业基础设施项目融资的适应性及政策思路[J].农业经济与管理,2014(3):16-21.

[2] 贾康,孙洁.城镇化进程中的投融资与公私合作[J].中国金融,2011,52(19):14-16.

[3] 于水,尹倩,蒋辉.农村基础设施建设中的财政资金管理研究：以江苏省为例[J].安徽农业科学,2009,49(23):11204-11223.

[4] 康文峰.我国农村基础设施投融资体制创新研究[J].当代经济管理,2012,33(9):91-96.

[5] 赵剑锋.新型城镇化政府与市场融资关系再思考[J].改革与战略,2015,31(1):122-126.

[6] 张汉飞.扩展的PPP模式:化解县域城镇化资本强约束的新尝试[J].区域经济评论,2013(4):99-102.

[7] 吴孝灵,周晶,彭以忱,等.基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究[J].中国管理科学,2013,30(S1):198-204.

PPPModelIntroductiontoRuralInfrastructure

CAIXiang-yang,ZHANGYue,CHENChun

(CollegeofEngineering,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210000)

AbstractBased on the current status of insufficient fund of rural infrastructure and the low management inefficiency, the necessity of selecting PPP model in rural infrastructure was discussed.Policy suggestions were put forward, such as establishing rational PPP management model, selecting proper cooperative partner, and setting up reasonable distribution of property rights.This research aimed to solve the problems of insufficient fund for rural infrastructure construction at present, low efficiency of operation and management and disadvantages of decision-making and supervision system.

Key wordsRural infrastructure; PPP model; Government; Introduction

基金项目国家大学生创新训练计划资助(201510307099)；南京农业大学SRT计划(1530A47)。

作者简介蔡向阳(1995- )，男，江苏南通人，本科生，专业：项目工程管理。

收稿日期2016-03-16

中图分类号S-9；F 303.1

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)11-231-02