异地高考政策制定过程中的利益博弈分析*

彭华安

(南京师范大学　文学院，江苏　南京　210097)

异地高考政策制定过程中的利益博弈分析*

彭华安

(南京师范大学文学院，江苏南京210097)

摘要作为一个涉及利益复杂、冲突性较强、参与角色多元的政策议题，异地高考政策的形成受到中央政府决策层与地方政府执行层、中央政府决策层与城市户籍居民、中央政府决策层与流动人口利益博弈影响。从博弈论视角分析，文章的研究结论为：占进城务工人员主体的农民工群体在异地高考政策制定过程中处于“失语”状态；地方政府的公共服务供给能力与意愿在解决异地高考政策中占据主导作用；异地高考方案改革的关键是在保障进城务工人员随迁子女平等受教育权利和城市户籍居民子女教育利益间保持一定的张力；异地高考方案准入条件之公正性对改革合法性的支持至关重要。

关键词异地高考；利益博弈；中央政府；地方政府；流动人口

一、问题的提出

2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》(以下简称《意见》)，明确要求：“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。”截止2012年12月31日，30个省市区都出台了随迁子女异地高考方案。据报道，2013年，12个省份4 440名考生参加高考。2014年，28个省份5.6万名符合条件的随迁子女在居住地参加高考。很显然，异地高考政策对于保障进城务工人员随迁子女异地高考权利仅仅具有一定的政治象征意义，只是初步回应了进城务工人员随迁子女义务教育后政策问题，城市户籍居民子女与进城务工人员子女在高考报名、录取机会等方面的各种不平等并没有因此得到真正解决，对异地高考改革的批评和不满也并没有结束。

针对异地高考政策存在的现实困境，目前学术界已进行了深入而大量的研究，主要集中在3方面：(1)对异地高考政策改革的依据进行研究；(2)关注异地高考政策内容的合理性与合法性问题；(3)关注异地高考政策执行面临的困境及效果评价问题。由此可见，当前学术界对异地高考政策执行及效果分析评价较多，但较少关注异地高考政策制定过程的内在形成机制及影响因素，针对异地高考政策如何形成、哪些利益团体影响及如何影响异地高考政策制定过程则鲜有关注，尤其是对异地高考政策领域内各类政策利益群体间的互动与博弈过程关注不够。

实际上，异地高考作为一个涉及利益复杂、冲突性较强、参与角色多元的政策议题，其政策形成受到多个利益群体不断竞争、谈判、协商、妥协与博弈的影响[1]，也正是这种众多政策利益群体相互作用的动态过程影响、塑造着异地高考政策。因此，要深入探讨异地高考问题，分析异地高考政策制定过程的特征，必须理解和把握当前异地高考政策形成领域中各政策联盟间的利益取向与博弈方式及彼此互相影响、互相博弈的动态过程对异地高考政策制定过程的影响。因此，本文将从博弈论视角分析异地高考政策制定过程中不同利益群体间的利益博弈，总结异地高考政策制定的基本特征，从而为下一步改进异地高考政策给予经验启示。

二、异地高考政策制定过程中的利益主体博弈分析

异地高考政策是一个涉及跨地区、跨部门、跨群体的动态变革过程，不同的政策利益群体在异地高考政策中处于不同的位置，参与政策的动机、目标、方式和核心利益点各有差异，各利益相关群体往往会运用不同的策略行为对异地高考政策制定过程施加影响，把自己的利益诉求投入异地高考政策制定过程系统中，形成错综复杂的权力关系网络[2]。从这个意义上说，异地高考政策制定过程成为具有特殊意义的“利益场”和“权力场”，演绎为各相关利益群体间利益互动和博弈过程(见图1)。

图1　异地高考政策制定过程利益博弈关系示意图

(一)研究假设

第一，参与主体。如图1所示，异地高考政策制定过程中的博弈结构至少涉及中央政府、地方政府、城市户籍居民和进城务工人员等4个参与方的多方博弈，它们都拥有或多或少的权利，通过不同方式影响异地高考政策制定过程，但这些方式取得效果的大小，最终仍要取决于中央政府的政策和态度。特别是“在中国这样一个有着集权传统和习惯的社会中，政府与社会的关系建立在权力对民众生活的全面渗透之上，社会的自发组织、民众对公共事务的参与往往都要通过政府的倡导才能实现”[3]。因此，异地高考政策制定过程中的利益博弈主要体现在中央政府决策层与地方政府、中央政府决策层与城市户籍居民、中央政府决策层与流动人口间的博弈。

第二，行动策略。中央政府、地方政府、城市户籍居民和进城务工人员等4类利益博弈主体在异地高考政策制定过程中都追求个人和集团利益最大化，即以利益最大化作为采取行动的最高行为准则。假设中央政府在异地高考政策制定过程中有限制异地高考和放开异地高考两种行为策略、地方政府有支持放开异地高考(支持限制异地高考)和抵制放开异地高考(抵制限制异地高考)两种行为策略、城市户籍居民有反对放开异地高考(反对限制异地高考)和支持放开异地高考(支持限制异地高考)两种行为策略、进城务工人员有抗议放开异地高考(抗议限制异地高考)和支持放开异地高考(支持限制异地高考)两种行为策略。

第三，信息。假定在完全信息市场，中央政府、地方政府、城市户籍居民和进城务工人员等4类行为主体都能在完全信息条件下不断地根据其他主体的行为做出反应，以达到不断调整自己行为策略目的，实现自己利益最大化。为避免合作博弈分析中的权力配置不均等问题以及动态非合作博弈分析中次序和效用函数确定的困难性[4]，本文将异地高考政策制定过程中的博弈拆分成两两静态子博弈，以简化模型的复杂性并分别加以分析。

(二)博弈分析

1.中央政府决策层与地方政府执行层的博弈

随着改革开放和市场化进程的推进，农村人口开始大规模向城市迁移，形成了史无前例的人口流动大潮，随迁子女异地高考问题逐渐成为一个日益严峻的社会问题。对政府而言，异地高考问题的解决存在道义主义和巨大的政治成本。从社会成本来看，异地高考不仅深刻影响了进城务工人员心理认同、城市化进程及社会稳定程度，而且对教育政策的正义性与政治成本造成了巨大的冲击。如果对进城务工人员随迁子女异地高考给予放开的话，中央政府收益可以用3个单位表示。如果限制异地高考的话，中央政府将不得不考虑到社会稳定和管理成本，假设损耗2个单位。对于地方政府而言，限制异地高考更有利于保护城市户籍居民的利益，放开异地高考一定程度将会损害城市户籍居民的利益，假设分别为3个和1个单位。

为在政治上获得更多的合理性与支持，在异地高考问题上，中央政府决策层不得不选择“放开异地高考”策略。在这种情况下，假设地方政府选择“支持”策略，中央政府决策层选择“限制异地高考”和“放开异地高考”策略行为的收益分别为-2个单位和3个单位。如果地方政府采用“不支持”中央政府决策层的策略，假定双方的收益损耗1个单位，此时，中央政府决策层选择“限制异地高考”和“放开异地高考”策略行为的收益分别为-3个和2个单位。地方政府收益则都为2个单位。显然，该博弈的纳什均衡为中央政府决策层的最优策略是“放开异地高考”，地方政府选择“不支持”策略(见表1)。

表1　存在政治成本下的中央政府决策层与地方政府执行层博弈

但是，地方政府绩效考核除对当地城市户籍居民利益存在依赖性外，在当前下层官员的升迁和其他调动更多地依赖于上级官员的考核和评定的前提下，作为中央政府的代理人，地方政府必须对中央政府负责并报告工作，执行上级政府的决定，维护中央政府的权威。于是，在中央政府决策层采用“限制异地高考”和“放开异地高考”策略下，地方政府采用“支持”策略的收益分别为3个和1个单位，而地方政府采用“不支持”策略时，出现2个单位的损耗，其收益分别为-1个和1个单位。显然，该博弈的纳什均衡为中央政府决策层的最优策略是“放开异地高考”，而地方政府选择“支持”策略(见表2)。

表2　地方政府绩效考核导向变化下的中央政府决策层与地方政府执行层博弈

但面对政府间财权上收而事权下压的体制性矛盾以及地方政府作为地方利益代言人角色的凸显，为不降低城市户籍居民的教育福利水平，地方政府往往运用权力和政策资源设置一套更为精细化的身份标签和政策门槛来对政策目标群体识别与划分，以“有限放开”策略来试图弱化甚至动摇中央政府决策层的“放开异地高考”策略选择[5]。

命题1当存在道义主义、寻租及政治成本较高时，“放开异地高考”策略将成为中央政府决策层最优选择。同时，当地方政府绩效考核导向变化(向上负责的压力型体制)时，“支持”策略将成为地方政府最优选择。但是，为不降低城市户籍居民教育福利利益，地方政府往往通过增加和提高随迁子女准入门槛、极力向中央政府决策层申诉放开异地高考的诸多弊端及实施困难等“有限放开”方式来软化甚至动摇中央政府决策层的“放开异地高考”策略选择。

2.中央政府决策层与城市居民的博弈

当前城市户籍居民所享受的高考“特权”是由户籍制度所赋予，假定其获得的高考特权收益为4个单位。一旦政府放开异地高考限制，越来越多的进城务工人员随迁子女进入流入地并分享优质高等教育资源，则城市户籍居民子女的高等特权就会下降(假定降为一半，变为2个单位)，不可避免会引起城市户籍居民的不满与抵抗。在限制异地高考状况下，城市户籍居民反对的可能性比较小，即使反对也不会改变中央政府决策层的主流观念与预期收益。假定城市户籍居民“反对”限制异地高考政策，则会给自身产生1个单位的社会成本，其收益变成3个单位。因此，面对中央政府决策层的“限制异地高考”策略，城市户籍居民最优的策略选择应该是“支持”。当中央政府决策层基于政治成本与教育公平理念时采用“放开异地高考”策略时，由于城市户籍居民“不支持”策略必然会引起政府的关注与补偿，此时城市户籍居民的收益扣除反对成本后有所提高，假定为2.2个单位。由于城市户籍居民支持中央政府决策层采用“放开异地高考”策略时获得1个单位，因此，相对而言，此时城市户籍居民的最优策略选择是“不支持”。 显然，该博弈的纳什均衡为中央政府决策层的最优策略是“放开异地高考”，而城市户籍居民选择“不支持”策略(见表3)。

表3　城市居民子女的教育特权待遇对户籍制度存在依赖性下的博弈

命题2当城市户籍居民子女高考特权是由于现行户籍制度和高考制度所赋予时，这些既得利益群体的政治态度对中央政府决策层进行异地高考政策制定过程至关重要。如果城市户籍居民的反对或抵抗行为能够改变中央政府决策层在不同策略选择下的收益对比时，中央政府决策层“放开异地高考”占优策略的选择才会被改变。

3.中央政府决策层与流动人口的博弈

由于进城务工人员随迁子女在流入地平等接受教育机会和权利受到剥夺，越来越多的进城务工人员向教育行政部门抗议和著名学者求助。如进城务工人员在北京市教育委员会门外的集会、上海占海特的约辩与张千帆等学者的上书。假设进城务工人员抗议的政治活动成本为1个单位，对中央政府决策层产生2个单位的政治成本。与此同时，作为一个严峻的社会问题，进城务工人员的抗议活动引起了《新京报》《中国新闻周刊》《南风窗》及凤凰网等众多知名媒体的专题报道、即时传播、社会调查及讨论，在社会上引起了强烈的公众反响和共鸣，给国家尤其是教育部造成了巨大的正义性压力。如果这时教育行政主管部门能顺应公共舆论和媒体的正义呼声而选择“放开异地高考”策略的话，中央政府决策层就能至少获得2个单位的政治道义收益。正因如此，袁贵仁部长才能在2012年的全国两会期间宣布，“异地高考改革方案将很快出台，现在已进入冲刺阶段”[6]。由此可见，由于政治成本和政治道义的出现，中央政府决策层的收益成本结构发生了改变，从而使中央政府决策层获得一个占优策略，即中央政府决策层“放开异地高考”的策略收益总会高于“限制异地高考”策略的收益。由于“不抗议(支持)”是进城务工人员的最优策略，此时，该博弈的纳什均衡为中央政府决策层的最优策略是“放开异地高考”，而进城务工人员选择“支持”策略。

表4　进城务工人员存在抗议行为和社会舆论或媒体的正义性压力下的博弈

命题3当进城务工人员随迁子女由于当前户籍制度和高考制度限制而不能享受流入地平等教育机会和权利时，进城务工人员会采用抗议行为为随迁子女争取平等的教育机会和权利。如果进城务工人员的抗议活动受到舆论和媒体的关注，并获得正义性支持时，所产生的政治成本和道义主义改变了中央政府决策层在不同策略选择下的收益对比时，中央政府决策层“限制异地高考”作为最优策略选择才会被打破。并且，进城务工人员采用抗议策略的概率越大，形成的正向激励就会越大，中央政府决策层“放开异地高考”的概率也会越大。

三、结论与讨论

异地高考政策制定过程涉及中央政府决策层、地方政府、城市户籍居民与进城务工人员之间复杂的利益互动与博弈。从《意见》和各地异地高考方案来看，中国现阶段异地高考改革主要实行有条件准入模式和分步实施的渐进模式。但无论哪种模式，异地高考方案都应当能够有效地化解地方政府与城市户籍居民的阻力。本文认为影响和决定异地高考政策制定过程的基本因素包括以下4个方面：

第一，占进城务工人员主体的农民工群体在异地高考政策制定过程中处于“失语”状态。由于缺乏组织化、集体行动的困境或搭便车的缘故，作为核心相关利益群体一方的进城务工人员并没有对中央政府决策层形成直接和迫切的政治压力。《意见》和各地异地高考方案虽然在一定程度上是对进城务工人员随迁子女受教育权利保护的一致响应。但是，一方面，现阶段异地高考方案并没有充分吸收进城务工人员对其子女受教育权益的呼声及其对异地高考改革意向的表达。有调查显示，“61.3%的农民工不清楚异地高考政策，甚至从未听说，只有17.8%的农民工了解并且很关注异地高考政策”[7]。作为异地高考改革的利益相关方，其在改革进程中的角色是十分被动的。另一方面，现行的异地高考改革方案的价值取向倾向于对进城务工人员中的精英分子进行选择性筛选和补偿性保障。这意味着渐进式有条件式准入的异地高考模式的一个基本特征是“赎买”了进城务工人员中经济资本、社会资本和文化资本占优的一部分群体，以居住证和户籍准入等形式保证了进城务工人员中精英群体的利益，从而在一定程度上瓦解了进城务工人员群体联盟表达呼声和不满的能力，无形中弱化了解决异地高考的紧迫性和政治压力。

第二，地方政府的公共服务供给能力与意愿在解决异地高考政策中占据主导作用。由于地方政府在经济和社会领域具有越来越大的自组织性和自由裁量权，城市居民的教育福利和保障越来越依赖于其所在的地方政府。在权力下放的背景下，中央政府往往仅从宏观上规定政策目标和框架，而把制定具体实施方案的权力授予地方政府[8]，异地高考方案也是如此。地方政府供给能力越强，则化解和应对放开异地高考之后城市居民及社会教育公共需求增加的能力也越强。但是，异地高考问题的解决不仅仅取决于地方政府教育公共服务的能力与水平，更取决于地方政府提供教育公共服务的意愿。尤其是在经济增长为导向的绩效考核机制与地方政府作为地方利益代言人角色凸显的情况下，地方政府更倾向于优先保障本地居民子女的教育福利，地方政府的财政资源更倾向于投向发展经济激励方面，而不是投入到对全体居民子女教育权利一视同仁的保障方面。

第三，异地高考方案改革的关键是在保障进城务工人员随迁子女平等受教育权利和城市户籍居民子女教育利益间保持一定的张力。异地高考改革的底线是不能降低城市户籍居民子女的教育福利水平，或者说即使要对城市户籍居民子女受教育福利权利有一定的冲击或损耗，但必须在城市户籍居民可以忍受和认同的限度内。譬如，“有人担心自己的教育利益蒙受侵犯；有人视异地高考为‘蝗虫入侵’”[9]。一旦异地高考方案改革可能引起城市户籍居民的不满甚至严重抗议时，改革失败的风险就会显著提升，中央政府决策层可能在异地高考改革的幅度、步骤与条件等方面进行一定程度的限制。因此，未来异地高考方案改革时必须在城市户籍居民与进城务工人员间取得最大限度的“重叠共识”，以推进异地高考方案的完善。

第四，异地高考方案准入条件之公正性对改革合法性的支持至关重要。异地高考方案的有条件准入不仅需要考虑城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，更要考虑到进城务工人员如何评判准入条件资格主体问题，即更应关注“谁”以“何种方式”准入的选择性标准问题，以享有城市户籍居民子女的教育权利。进城务工人员无组织性特征降低了其对中央政府决策层及地方政府在异地高考政策制定过程的压力，在很大程度上也降低了政府对解决异地高考问题的政治积极性，为中央政府解决异地高考问题提供了宽松的条件，但也为地方政府自利性及“无为”提供了弹性空间。因此，在重启异地高考政策议程时，必须提升进城务工人员的组织特性，保障利益表达的话语权，解决利益表达过程中的“碎片化”与“镜像化”问题。

参考文献：

[1]杨乐.“英语退出高考”事件的网络舆情：政策互动研究[J].高等理科教育，2015，122(4)：60-64.

[2]王洪才.“去行政化”与“纪宝成难题”求解[J].高等理科教育，2011，96(2)：1-6.

[3]邓莉雅，王金红.中国NGO生存与发展的制约因素[J].社会学研究，2004(2)：89-97.

[4]赵德余.政策制定的逻辑：经验与解释[M].上海：上海人民出版社，2010：129.

[5]李涛，邬志辉.中国“异地高考”公共政策议题争论的背后：一种政治社会学的分析[J].中国青年研究，2013(7)：28-35.

[6]罗琪.教育部长袁贵仁：异地高考改革方案将很快出台[EB/OL].(2012-03-03)[2015-06-03].http：//news.

china.com.cn/2012lianghui/201203/24794626.htm.

[7]冯帮，崔梦川.关于农民工对异地高考政策反响的调查报告[J].上海教育科研，2013(1)：47-50.

[8]潘懋元.高等教育地方化的可行性探讨[J].高等理科教育，2010，93(5)：1-4.

[9]刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究：基于30个省(自治区、直辖市)“异地高考”方案的内容分析[J].高等教育研究，2013(6)：23-28.

(责任编辑李世萍)

The Analysis of Benefit Game on Making Policy Process of the College Matriculation for Migrant Workers' Children

PENGHua-an

(College of Liberal Arts，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：As a matter of interest complexity，strong conflict，diverse roles involved in policy issues，the formation of college matriculation for migrant workers' children influenced by the game among central government decision-making level， local government executive level，urban permanent residents，and migrant workers.From the perspective of game theory，conclusions of this study are that farmer workers accounted for the main group of migrant workers are the "absent" in the college matriculation policy-making process for migrant workers' children；the capacity and willingness of service supply of local government hold the main rights in the development of college matriculation policy-making process for migrant workers' children；the key to the reformation of the college matriculation for migrant workers' children is a maintaining tension between migrant workers and urban permanent residents for gaining education rights；impartiality to the entrance condition of college matriculation for migrant workers' children is crucial to the legitimacy of the reform.

Key words：college matriculation for migrant workers' children； game theory；central government；local government；floating population

*收稿日期2015-09-16

作者简介彭华安(1980-)男，江西都昌县人，副研究员，博士，主要从事高等教育政策研究.

中图分类号G473.2

文献标识码A

资助项目2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“新中国成立以来高等教育行政管理政策演进研究”(项目编号：14YJC880051)；2015年度江苏高校哲学社会科学研究一般项目“异地高考制定过程中的多重话语博弈研究”(项目编号：2015SJB250).